挂职锻炼为何不时遭遇尴尬？
□ 本刊记者/薛万博
作为干部队伍能力建设的一项重要措施，挂职锻炼已得到社会的广泛认可。然而，需要引起注意的是，由于制度不完善、操作不规范、管理不到位等诸多原因，近年来干部挂职锻炼工作在实践中也出现一些新问题，致使部分干部挂职锻炼“走形”，背离了组织选派的初衷，浪费了宝贵的行政资源，没有真正实现预期目标。
有学者认为，一些地方在挂职锻炼中频频出现的问题，归根结底还是一种“制度性尴尬”。
制度缺位，缺乏统一操作规范
黑龙江省委党校法学教研部杨玉荣教授认为，从法律层面看，《公务员法》只是把挂职锻炼作为公务员的交流形式之一，并无相应的操作性规定。而从党内规章的角度看，迄今为止都是依据中央组织部近二十年前发布的专门文件或者各省区市的地方性专门文件进行操作的，缺少一部与当前状况更为契合的全国性条例以及地方性实施细则。尽管各地在“摸着石头过河”的过程中推出一些“准制度安排”，但由于这种制度安排大多处于探索阶段，普遍存在不够规范、不够严密等问题。
中国人民大学国际关系学院政治学系尹冬华博士经研究发现，制度的缺失导致诸多问题至今未能廓清。这些问题主要集中在挂职的性质、挂职人员的角色定位、挂职人员与原单位的关系、挂职人员与接收单位的关系、挂职人员的选拔标准与过程、挂职人员的职务安排、挂职人员的工作内容、挂职人员的管理与考核、挂职人员的评价与使用、如何界定挂职所涉单位之间的权责关系并建立适当的利益补偿机制等方面。
尹冬华认为，正因为制度供给不足，才导致挂职人员和所涉单位缺少行为准则，进而造成一些地方挂职问题丛生乃至发生“畸变”。
选派随意，重视程度存在差距
据了解，各地在挂职人员的选拔程序上大多是遵循“个人报名——单位推荐——组织部门考察——党委或者选派机构决定”这一程序。但有研究者发现，在一些地方仍存在挂职干部多头选派、工作程序不够规范、选派人员随意性大的问题，个别地方还出现挂职干部过于集中的现象。
据一位不愿透露姓名的业内人士介绍，一些地方在干部挂职锻炼方面之所以出现一些问题，关键在于领导的重视程度不够，缺少严肃认真、高度负责的工作态度。有的单位没有做到按需选派，有的单位明显把关不严，还更有一些单位，并不是把素质好、能力强、有培养前途且需要锻炼的干部派下去，而是选择一些相对闲置甚至属于“老弱病残”的工作人员去挂职，这就浪费了宝贵的挂职资源和锻炼机会。
广西社会科学院副研究员黄耀东认为：“尽管目前在选派挂职干部时有关部门会征求接收单位的意见，需要什么样的人才、挂任什么职务等，且每年都要填报这方面的信息表，但是从整体情况看，一些接收单位还存在被动接收的现象。要真正做到‘按需选才’，还有很长的路要走。”
扎堆挂职，地方财政负担增加
2011年2月，有网友在猫扑贴贴上爆料：福建省龙岩市政府秘书长的手下有18位副职，其中副秘书长就有13位。龙岩市委宣传部一位吴姓科长在回应外界质疑时表示，市政府办公室的确设立了18个副职，其中有副秘书长13个。而这13个副秘书长中，专职的只有7个，其余的副秘书长都是挂职锻炼的。
有评论认为，在一些地方，由于在操作过程中“走了样”，造成挂职干部扎堆，隐性增加了接收地的财政负担。
这样的观点在一位地级市主管干部工作的副部长那里得到了证实，他向记者坦言，尽管挂职干部的工资、奖金由原单位承担，但接收单位毕竟要为挂职人员提供相应的办公场所和经费，挂领导职务的干部还要配备秘书、司机和小车，再加上一些福利、奖金、食宿等费用，也是一笔不小的支出。对于那些财政收入较为窘迫的贫困地区来说，无疑会增加一定的负担。
虚以委蛇，挂职干部进退维谷
“不干吧，不好意思；干点儿吧，意思意思；干多了，你啥意思；走人了，没啥意思。”这是个别挂职干部对其挂职锻炼期间工作的另类“总结”。调侃之中不但体现出无奈的心态，也折射了挂职环境中的微妙关系。由于接收地方面常把挂职干部视为“过场人物”，对于“没有来头”、“清水衙门”的挂职干部，有意无意地将其边缘化的现象并不鲜见。一位曾挂职副县长的省直机关干部坦陈：“由于挂职时间短，接收单位的顾虑也比较多，怕打乱正常的工作秩序，也不愿意安排具体的分管工作，基本上被‘悬’起来了。在这种处境下，不知趣就更容易造成尴尬局面了。”
中国农业大学副教授何慧丽曾有河南省兰考县副县长、登封市禹王台区副区长的挂职经历。在她看来，挂职干部就像“自由的客人”，一般不管“口”，或者是只管比较虚点儿的一两个“口”。
在东南沿海一些经济发达地区，由于各地前去挂职锻炼的干部太多，有的乡镇领导达二十多个。这种“僧多粥少”的压力也导致接收单位很难合理地给挂职人员安排相应工作。
管理粗放，挂职干部优哉游哉
2009年4月26日，由新华社发出的一条消息被许多媒体转载，并引发社会舆论的广泛关注——陕西省神木县一次取消了67名干部的挂职资格。据神木县挂职办调查，部分干部挂职后，并未脱离原工作岗位，个别人甚至借着此间的双重身份为个人兼职开方便之门；有的挂职干部常年赋闲在家，却享受着与上班人员一样的待遇，而单位方面却因人员紧缺而影响了正常工作；还有个别挂职干部因此成了“散仙游勇”，甚至出现违法违纪的行为，引发一些负面的社会舆论。
有研究者认为，不能说神木的情况带有普遍性，但其典型性却应引起足够注意。其实，在相当一些地方，确实存在挂职干部的“管理真空”。毋庸讳言，由于管理失当以致“挂职不见人、挂职不入心、挂职不真干”的现象时常出现。有舆论将这些问题形容为“应景式挂职”、“点卯式挂职”、“逃课式挂职”。
在一些地方，尽管挂职干部常常来无影去无踪，但挂职干部接收单位出于“成全人”的考虑，也往往不愿在组织部门考察时给出“得罪人”的评价。这样形成的考核结果，显然事与愿违。
镀金思想，挂职干部心不在焉
据《人民日报》与人民网联合开展的一项有16 088人参与的“您怎么看待干部挂职”的调查显示：93%的网友表示，干部挂职不能只是“镀金”，呼吁“别让挂职干部成过客”。
有学者在经过调查后直言：“挂职锻炼的本意在于通过实际工作的磨炼与考验‘炼真金’，而不是只为丰富一下简历去‘镀层金’。但在一些挂职干部的内心，总以为到基层挂职只不过是补个经历、走个过程而已，只要呆够时间就完成任务，只要‘说得过去’就会顺利过关，所以表现得心不在焉，不是脚踏实地深入实际，而只是注重与挂职单位的主要领导搞好关系。从调查的情况看，如果挂职干部只任一些没有实际意义的虚职，缺少现实的工作压力，很容易使挂职锻炼成为干部单纯捞取政治资本的一个手段。”
有过两次挂职锻炼经历的省直某机关的一位处长认为，培养的目的在于使用，而在“挂职期满后，表现优秀的人员可优先提拔使用”这样的语境下，似乎也正如小说《挂职》中所说的那样：“挂职成为一条奇妙的通道。”
认识误区，挂职干部责权利不清
从近些年的情况看，一些挂职干部很容易陷入一个认识误区或者说是“政绩怪圈”——只要为挂职地跑成几个项目、争到几笔资金，就是挂职期间的最大政绩，以至于大多数时间不是在挂职单位，而是到处找关系、跑项目。
同时，一些地方对干部挂职锻炼的理解也有失偏颇。一位挂职县级市副市长的省直某机关干部无奈地告诉记者：“现在有的地方评价挂职干部就是‘唯项目资金论’，能给地方带来招商引资项目的，就认为挂职成绩大。这种理解太过片面，因为挂职干部既在自身优势上各有所长，也在锻炼取向上各有所需。”
国家行政学院政治学教研部龚维斌教授认为：“一些挂职干部徒有挂职的空名，往往成为拉关系、跑项目的联络员。有关方面对挂职干部管理、考核不严；而有些挂职干部也对自己要求不严。这些问题与矛盾不能不引起重视。”
