王满传、孙硕谈“如何让行政权力在标准化轨道上运行”【2】

中国行政体制改革研究会秘书长王满传

主持人：谢谢孙主任跟我们介绍了西城区行政服务大厅在提升服务效能方面的一些经验。满传秘书长，刚刚我们一起聆听孙主任讲西城区行政服务效能方面的一些经验，从他们的标准化管理到行政服务一体化等等这样一些措施的建设，您听了之后会有什么样的感受？通过您平时的研究和调研，对比一下。

王满传：刚才听了孙主任的介绍，现在很多案例报上来，我也看了很多材料。听了西城区这些做法，结合国家行政服务大厅、行政服务中心的相关情况情况，我简单地说一说。我们国家行政服务大厅或者行政服务中心的建设，也就是近20年左右的时间发展，完全是地方政府自发地为了便民、为了管理的效率发展起来的，说实话开始是没有中央政府统一要求的，但是现在这样一项事情很受老百姓的欢迎，很受社会企业的欢迎，确实是方便了群众、企业办事，也提高了管理效率。应该说，从一二十年的发展过程可以看到，各种行政服务发展经历了几个阶段。第一个阶段，把一些不同部门的办事窗口集中到一个地方来，即所谓的“一站式”，这是为了方便让老百姓少跑路。我把它叫做1.0版。到了第二个阶段发现可能有的是把窗口放在前面，很多事情前台只负责接收，能办的事情很有限，审批还要到后台去，就把前后台统一起来，叫做三到位。我认为是叫做2.0版。再进一步，现在这种行政服务大厅很多，刚才孙主任也介绍了，比如说，从他们区来说，有区里面、街道的、社区的这几个级别，这么多怎么统一标准、统一规范，怎么样把资源整合出来，就是另一个发展阶段了。

我刚才看了西城区的材料，他们到了3.0版。我觉得有三点让我印象很深。第一，标准化的问题。现在行政服务很多，种类很多，在一个大厅里面，如果你没有标准，老百姓办事好象到这个地方很方便，但是办起来可能会有一头雾水的感觉。因此需要对外服务的标准化、集成化、公开化。这是我对西城做法印象最深的一点。服务事项，包括行政审批，各种行政服务的事项、流程、要件、结果，制定了一套标准。通过这个标准，使整个的服务很规范，而且作为服务对象来说有明确的预期。第二，对内管理的标准化。对外就是服务，对内就是管理。通过刚才介绍，我们这个行政服务中心、行政服务大厅内部的管理上，也有个标准化的问题，就是它的内部管理，从大厅的运行、人员的进入，包括人是怎么进来，服务大厅的工作人员，人员的行为，窗口的建设，整个服务管理的效果，也是有一个标准化的过程。第三，他们对现代网络技术的应用，我刚才讲的三点，“一站”、“一网”、“一号”，“一网”就是现代信息技术，我刚才说3.0版，应该说下一步可能从虚拟大厅的方向，那就是4.0版了。西城区刚才说的集成是3.0版，现在他们同时又在往4.0上发展。他们作为国家的行政服务标准化的试点，在标准化上作出了很重要的探索。因为我们到全国很多地方搞调研，发现从国家部委到省、市、县、乡镇，都有行政服务大厅，现在我粗略地估计大概有三万多家。老百姓说办事方便了，但是很多地方也有一些议论，就是说缺乏标准。不是说地方的人员不愿意做，他们希望国家出台一个标准，由于中国地方差异很大，地域大，各个地方能不能先探索呢？所以，标准化对于服务对象来说太重要了。比如以行政审批为例，我们找一些企业，跟他们调研，跟他们访谈的时候，他们说审批多是我们很头疼的问题。另外一个问题同样让我们头疼，就是审批缺乏标准。这个事情我可能被批，也可能不批，也可能是两个月批，也可能是两年批不下来。流程经过了哪个阶段，到哪个部门不清楚，我没有一个明确的预期，这是让人很头疼的事情。如果这个问题解决了，一是简政放权把审批减少，解决审批多的问题，另外一个是制定统一标准，解决不规范、不标准的问题，解决审批难或者审批乱的问题。比如说罚款，行政执法罚款，说罚50也是罚，200也是罚，500也是罚，有什么标准呢？标准化是企业和老百姓特别呼吁的一件事情。所以，我想目前我们国家抓行政审批，怎样推进审批标准化的问题，是现在关注的一个重点。当然还有其他的行政服务标准化。西城区的探索，对整个国家推进行政审批和其他服务的标准化都是非常有意义的。

主持人：谢谢满传秘书长给我们解读。刚刚其实也说到了关于简政放权和深化行政审批是老百姓关心的问题，同时也是国务院高度关注的一项工作。在这方面，西城区在落实行政审批改革方面的工作，请孙主任给我们介绍一下。

孙硕：在这个方面，首先，统筹推进行政审批制度改革，加大简政放权力度。以精简审批事项、规范审批行为、优化审批流程为核心，提升行政审批的效率。一方面，我们对于承接北京市下放的44项行政审批事项取消了6项。第二，在我们内部行政审批的流程中，我们探索实行联审联办，从我们很多串联审批，把它切换为并联审批，这样在我们就在职权范围内提高了效率。今年的工商注册资本先造后证制度改革以来，应该说激发了市场活力，企业新增的业务量应该有大幅度增长，基本上从我们现在统计数据来看，是以30%的速度往上在加。像我们的区质检局，按照全市采取了“16+1”的工作模式，取消和下放了部分的行政审批事项，使得办事人员在全市范围内任意区县工作窗口均可以完成许可的申报工作。像区卫生局、区文化局、区文化委、区消防支队等部门，有4个许可事项的审批时限由原来需要20个、30个工作日改为及时办理，这是第一类的。

第二，是今年落实市场准入的“三证合一”工作。大家都知道，我们要去大厅办一个营业执照，按传统来做，需要办工商、国税、地税、消防、统计等等这些证照，今年我们设立了专门的综合的受理窗口，实现叫“一次告知、一表申请、一个公章、一窗受理、一网办理、一次发证”，它的好处就是让申请人原来需要给各个部门填写的很多相同事项，大幅缩减。比如以前需要填106项内容，现在缩减为填69项，缩小了近一半。需要提交的材料，原来需要提交22份材料，现在减少到提交12份材料，缩小的几乎都是近一半的。同时，工商、质监、税务、统计等职能部门，我们实现企业档案材料实现共享和联动的审查，这样就让我们企业往返到大厅的时间从8次缩减到2次，来一次去一次，申请人办理时限由原来18至30个工作日减少到需要4至5个工作日就可以办理完了。这个事情是今年上半年探索完成的，到6月5日，我们总共受理“三证合一”的新设立企业总共是555家，占同期全区新设立企业的66%。应该说，这个探索也得到了国家工商总局的高度认同，我们探索的叫“三证合一”这个工作，最后“合一”是体现在我们工商执照上面。工商执照的范本也是作为全国探索“一证多码”和“一照多证”的一个模板，呈送给国家工商总局，呈送给李克强总理。

第三，我们切实解决一次告知的问题。在我们行政服务过程中，大家知道，因为我们手里面的工作人员拿的是法人法语，这样跟老百姓讲，可能表面上听懂了，回去后，他又不明白了。所以，在这一两年中，我们就想着怎么把我们的行政服务通俗化和一次告知全面化、综合化。为此，我们编写了《西城区行政服务事项办事攻略》，通过通俗易懂的语言、简洁明了的流程和直观多样的图例作为展现形式，有效解决公众办事咨询一次性告知变成一次次的告知，以及法人法语难以理解的现实问题。通过攻略口袋书、网站、扫描二维码等方式帮助办事人更直接、更快、更准的掌握办事流程、准备材料、办理时限、相关费用及注意事项等方面的信息也都在我们的材料里准备完全，这样基本上办事人员只要看完这个书，他就能通俗易懂的知道办什么事情需要准备哪些材料。而以前是好几个部门，用不同部门的法人法语，我了解甲部门的，忘了乙部门的。等我来的时候，发现乙部门还需要准备材料，我们这样的做法能够确实更好为办事人提供完整的一致性的行政办事服务。

主持人：更加贴近老百姓，年轻人可能更能感觉到这种方便。满传秘书长，我们之前听到很多老百姓对于简政放权，对于行政审批制度的改革的效果感受得并不是很明显。刚才我们听了西城区孙主任在推进简政放权和深化行政审批制度改革方面的一些经验做法，我不知道您听完之后，他对于简政放权行政改革有什么样的借鉴意义吗？

王满传：正如你刚才所说的，确实是这样的。我们到全国地方去调研和了解情况，党中央、国务院极力推进简政放权、转变政府职能，这两年多，应该说力度是很大的，这也是社会公认的。社会企业都认为力度非常大，一批一批的，应该说这两年多持续的一次又一次的简政放权，从总理到部委都反复强调，各个省也是这样的。但是，一方面社会反映的力度很大，至少是国务院层面简政放权的力度很大。另外方面，老百姓的感受和改革力度之间有反差，不是那么的明显。我觉得有很多原因。

首先，从改革第一公里来说，放权这个东西，是不是存在有一些事项的含金量不够。所说的含金量不够是什么意思呢？这个事项和普通老百姓的日常生活，跟我们的企业特别是广大的中小企业的经营活动、办事、联系不是很密切。可能这个事情国务院部门下放了，但是这个事情业务量很小，虽然下放了，但是他们感觉跟他们影响不大。

第二，存在一个你放我不放的问题，就是部门之间的同一个事项要落实的话，可能涉及到相关的几个部门的审批权。一个部门下放，另外一个部门没有下放，导致最终还是难以落实，企业、社会感受不到带来的便利，还是需要跑步，去找人批，所以这也是影响落实的一个因素。另外，可能有一些事项，比如说工商把前置审批改为后置审批。前置是改了，我现在到工商登记注册方便了，但是这个项目我要去办，企业要去经营，手续只是放在后面了，如果你没有减少，这些手续我还得跑。所以，就感觉到这个方面也不方便。我觉得这是影响最先一公里的问题的几个因素。

第三个，就是落实的问题，也就是大家讲的中梗阻的问题，还有最后一公里的问题。不可否认，确实存在中梗阻的问题，明放暗不放，放小不放大，放虚不放实，确实有这样的现象，没有真正关切到老百姓、关系到企业的实质的东西，百姓就感受不是很明显。

最后一公里的问题。这个事情从原来来说也下放了，中间环节也没有截留，但是到最后一公里，就是基层这块，有什么问题呢？比如程序繁锁，虽然权力审批下放到基层了，但是办起事来很繁琐，也不清晰，我到了行政大厅，一头雾水。这些人可能是第一次办这个事，他们不是我们工作人员每天办这个事情，觉得很清楚。他是第一次办，对于个体来说，你觉得清楚，他不觉得清楚。还有就是标准化的问题，因为不标准，没有严格的规范，所以办事的机构和人员有很大的自由裁量权，自由裁量权过大，就导致企业办事人都是没有预期的。还有一个重要因素，缺乏联动。很多部门集中到行政服务大厅了，但是部门之间没有联动，标准不统一，规则不统一。这样的话，一个人或者一个企业来办事，还是要在不同的窗口来回跑，他就感觉到还是麻烦。我感受特别深的是国务院部门管的事，一般是比较宏观、比较大的事。可能下放的权力，省一级政府感受比较明显。去年做评估的时候了解了一下，国务院部门下放到省一级80%，各个省都觉得大概有80%左右跟我们是相关的，到了市一级就下降了，可能只有30%、40%，到了县一级，跟我们相关的可能只有一两项。这意味着什么呢？国务院管的是比较大的事情，涉外的事情，对于大企业和省级政府感受比较明显，到了基层的广大中小企业以及普通老百姓的生产生活来说，更多的不是国务院管的事情，是谁呢？是市、县管的事情。所以，市县的改革，市县的简政放权就更加重要。当然很多事情，审批事项，程序规定，可能有些是有法律，可能有些是有部门的规章，甚至是一些规范性的文件来作为依据的，就设立一些审批或者设立一些办事的要求。这些事情，特别是所谓红头文件的问题，不是法律，是地方根据某种工作需要就一个红头文件下来了，不是严格意义上的行政许可，因为它没有设立行政许可的权力，但是企业、老百姓办事情，必须经过这些才能办，这些事情是阻碍老百姓直接感受改革成果的的一个非常重要的原因，这也是为什么百姓感受和改革力度反差的原因。

通过刚才西城区的介绍，我感觉，他们的一些做法是有利于减少这种反差，降低这种反差。比如刚才讲标准化，把自由裁量权缩小了，标准化了，甚至统一编码规则了。比如他们讲集成，特别是刚才讲的做了一个行政事项的办事攻略，这非常好，解决老百姓一头雾水的问题。我一进来，拿到这个攻略就知道应该怎么做。他们搞了部门联动，把部门联动解决了，我到一个部门就能解决这些问题。部门之间互相可以联动的，不会说部门之间标准不统一、规则不统一，导致还要多跑。另外，简政放权的力度在我了解也还是比较大的，从市区这一级来说，把红头文件设定的障碍大大的减少了。所以，我觉得他们这几个方面来说，都是有利于减少这种反差，这对其他地方是有一定的借鉴意义的。比如上次我举了一个例子，现在各个地方搞行政权力的清理、清权。行政权力清理也是很复杂的工作，一项权力，你得定义。比如交通罚款，我说可以是一项权力，交通处罚，违规的处罚。可能包括违章行驶、违章停车、闯红灯，这也是一项处罚，怎样叫一项呢？可能是三项、四项。西城区通过统一标准和编码来把这些事情理清楚，这样有利于把权力理清楚，有利于进一步简政放权，这些都是值得推广和有借鉴意义的。