开展绩效评估 提升行政效能
创新背景
2008年，奉化市实施了以“两集中，两到位”为主的机关内设机构行政审批职能归并改革，各行政审批机关行政审批职能向行政审批科室集中，部门行政审批科室向市行政服务中心集中；部门行政审批项目进驻服务中心落实到位，部门对窗口工作人员授权到位。当时全市35个部门561项行政审批项目进驻中心，项目进驻率为82.1%。同年10月，奉化市行政审批暨电子监察系统建成并上线运行， 561个审批服务事项通过该系统办理。至2010年5月，系统共办理审批服务事项59437件。职能归并改革后，大量人员及事项进驻，如何才能管得住、管得好？如何充分发挥网上行政审批暨电子监察系统管人、管事，提高行政审批效率的功能？这些问题迫切需要奉化市行政审批管理办公室创新一种新的考核方法加以解决。
2009年，奉化市行政审批管理办公室（以下简称“市审管办”）对全市的行政审批服务事项进行了一次梳理，对行政许可项目进行了再规范，对非行政许可项目进行了再清理，同时开展了行政审批再提速行动，对扩权强县下放的审批事项及时进行了衔接。经过清理、精简、规范，所有进中心的审批项目承诺期限比原承诺提速率31.35 %。同年，市审管办建立和完善了“批管分离”的职能归并后续制度，各窗口单位按要求制订了每一审批事项的办理指南（一事一表）、内部运作规程（一部门一表），明确每一审批事项的办结方式、批后监管科室、执法监管责任、执法监管方式。通过“批管分离”的职能归并后续制度的建立和实施，强化了市审管办对中心各窗口行政审批、业务监管、执法过程的监督管理。应该说这次事项规范、清理、提速的“三同时”及“批管分离”机制的建立，为实现审批操作流程网上“行走”奠定了一个扎实的基础。
行政服务中心是市政府服务人民群众一个政务平台，随着行政审批制度改革的不断深入，人民群众对政府行政审批的工作效率、要求也越来越高，但政府有关部门的工作人员的工作观念没有得到及时转变。在平时工作中仍存在一些劳动纪律松懈、不按规定着装上岗、离岗外出未及时登记或不及时销假的现象，另外在平时的检查中也发现一些单位在审批项目进驻、审批流程操作的规范方面也存在诸多的问题。另外，当时对部门及窗口人员的考核以年终考核为主，考核的形式单一。考核档次分优秀、称职、基本称职三档，考核指标全部沿用“德、能、勤、绩”四个维度，每项指标缺乏准确定义，加上考核与奖金挂钩，结果每次年度考核成了走过场，起不到奖优罚劣的作用。并且这种考核以年终的静态考核为主，缺乏平常的动态考核，难以对日常的审批操作做客观公正的评价，在事、人大量集中的情况下，很难有效的行使行政审批管理。
为此，市审管办经过考察调研，做好参谋推出行政审批电子监察绩效评估。同年6月奉化市人民政府办公室于印发了《市行政审批电子监察绩效评估暂行办法的通知》（奉政办发〔2010〕55号），在全市行政审批职能部门开展行政审批绩效考核。
要解决的问题
利用网络信息技术，通过量化考核指标，建立客观、公正、公平的考核制度，进一步促进各有关部门增强服务意识、改进工作作风、优化发展环境、提高审批效率，建立起行政审批管理的长效工作机制。
主要做法
一、构建科学评估体系，完善评估内容。绩效评估考核工作坚持定性与定量相结合的原则，采取系统自动生成与人工输入生成相结合的方法，对全市具有审批职能的所有部门（包括下属单位）行政审批行为的绩效情况按季进行综合评估，年度总分取季平均分，办求公正透明。每季考核指标总分为100分，将100分分解到九个方面，1、电子监察覆盖率：指应纳入监察事项和实际纳入监察事项；2、规范类：指行政审批设置项目合法，名称规范，流程优化，授权充分，收费合规，备案及时，操作规范，集中统一办理等；3、公开类：指行政审批事项内容公开、过程公开和结果公开方便查询等；4、高效类：指审批单位所有行政审批事项依法按照流程设计程序规定的时限内按时办结和提前办结率等；5、数据交换：指部门审批数据是否实时上报市网上行政审批及电子监察系统；6、优质类：指办理行政审批的文明服务、效能建设、遵章守纪等；7、群众满意：指办理行政审批的群众满意度以及社会认可度；8、廉洁类：指社会对审批单位行政审批廉洁情况的整体评价，有无吃、拿、卡、要以权谋私违规审批等问题；9、办件量：指每季度单位总办件量，按办件的多少分1-5分五个档次。通过指标权重的分级分配，建立合理的多级、全方位的综合考核指标体系。
二、坚持“公开、公平、公正”，引入第三方评价。为解决办事群众最关心、最直接、最现实的审批问题，不断改进工作作风，绩效考核引入第三方评价，把群众的满意度作为检验行政审批服务工作的出发点和落脚点。第三方评价呈现以下三个特点。一是评价内容体现针对性。委托奉化电信114外呼中心对审批职能单位的满意度进行回访。针对群众最关心、最关注的服务态度与办事效率等热点难点问题进行重点调查。二是评价人员体现代表性。第三方评价采取随机抽样的方式，每次随机从每个单位抽取30个以上办事主体进行114回访。抽取样本来自全市企业业主、农民兄弟、城镇居民、个体工商户等各行业、各领域不同年龄和文化程度的人员。三是评价调查方式体现可操作性。第三方评价按季度采取电话回访的方法进行，回访由奉化电信114外呼中心独立负责进行。调查工作结束后，由市审管办负责汇总评价分值、整理意见建议、分析评价结果。
三、广泛开展立体考核，提高考核整体水平。在考核中注重“三个结合”，一是“网络考核”与“日常检查” 结合。市审管办、监察局结合机关效能建设目标，采取明查暗访、随机抽查等形式，深入各职能单位对审批服务工作进行检查。对在检查中所掌握的情况，及时整理归档，形成第一手材料，与季度网上绩效考核相互补充，增强考核结果的公正和客观。二是“动态考核”与“静态考核”与相结合。考核分季度考核和年度考核，季度的工作完成情况实行动态考核。年度考核以季度考核为依据，实行静态考核。既考核阶段性工作、又考核全年任务，解决了年终一锤定音的弊端。三是“绩效考核”与“数据分析”相结合。考核借助行政审批电子监察系统对沉淀到市行政服务中心审批平台的海量数据进行汇总、统计、分析、提炼。对分析提炼的数据一方面作为绩效考核的原始依据，另一方面通过对审批数据分析。通过“绩效考核”与“数据分析”相结合，进一步提高行政审批数据的应用价值，同时也为数据分析应用工作节省了人力、物力，实现了行政管理的高效化。
四、加强考核结果应用，提高评估影响力。考核的结果分为四级：60分以下为不合格，60以上至80分以下为合格，80以上至95分以下为良好，95以上分以上为优秀（以下均不含本数，以上含本数）。每季度绩效考核结果，由市审管办、市监察局报经市政府领导审定后，于下季度的第一个月上旬在奉化日报公布，绩效考核不合格的单位，须在结果公布后的15个工作日内向市监察局、市审管办书面反馈整改结果。为使考核结果公开、公平和有效，在应用考核结果时坚持“两个反馈、两个挂钩”。“两个反馈”是将考核结果向领导反馈，使上级能对被考核单位有全面准确的了解；二是将考核结果向被考核单位反馈。“两个挂钩”是将考核结果与审批单位年度工作目标考核和党风廉政建设责任制考核挂钩，以促进各部门对评估工作的重视。
创新成效
一、巩固职能归并改革成果，使审批制度改革向纵深推进。为使职能归并改革的各项措施落到实处，2009年对职能归并“两集中、两到位”情况进行了“回头看“检查，并针对检查中存在的问题进行了整改。此次检查，借行政审批电子监察绩效考核系统，将职能归并改革各项要求纳入对各职能部门的考核，以此来进一步巩固改革成果。从绩效考核结果来看，在实施职能归并改革的过程中，大多数单位都能对改革措施落实到位，真正做到项目、人员、授权三到位，但同时也发现了一些问题。有的部门部分事项送回原单位踏勘、审批或仅在窗口收件发证；有些事项权限在市局未下放，不能归并；还存在小部分项目虚进现象等问题。针对存在的问题，许多部门按考核组的要求进行了认真的整改。从整改反馈的情况来看，很多单位对绩效考核都能认真对待，从自身找问题，不少单位领导十分重视，专门上门与市审管办进行沟通；有些单位进一步理顺了窗口与局内部科室的职能关系，将一些事项纳入窗口办理，同时还实现充分授权，将审批权限下放到行政审批科，使审批操作更加透明，审批流程进一步简化，办事效率进一步提高。本次检查后，市审管办通过行政审批电子监察绩效考核系统，将职能归并改革各项要求作为评估考核的重要内容，每个季度对情况都对“两集中、两到位”情况都作一次评估和检查，对归并不彻底，工作不到位，得到了及时有效的纠正，对项目、人事、流程的变动得到了有效的掌握。
二、提高行政审批效能，使审批服务更加高效、便民。一是办理时效由“常规办结”向“提前办结”转变。实施绩效考核前，电子监察系统对各职能部门办理审批业务超期被红牌告示高达108次，最高月度达36次，月均15次；实施绩效考核后的3个月内，没有一次红牌警告。绩效考核前，市行政服务中心2010年上半年共受理业务59899件，提前办结52521件，占办结总数的88.75%。绩效考核后的三个月共受理业务27720件，提前办结27404件，占办结总数的99.4%。二是服务方式由“固定模式”向“动态模式”转变。针对重点项目特别是外商投资项目的审批工作，市行政服务中心各窗口实行了重点项目并联审批，并主动上门为企业开展审批服务，受到了企业和社会的一致好评。三是思想认识由“要我工作”向“我要工作”转变。通过严格的绩效考核，并辅以勤政廉政教育和“党员公开承诺”、结对帮扶等活动，加强了工作人员的教育和管理，督促其切实转变工作作风，努力提高行政审批效率。2012年，市审管办联合市监察局再次开展了审批职能归并“回头看”检查，一些原来未进驻的审批事项进一步进驻中心，使进驻中心的审批事项进驻达到97%；一些原来未授权到位的审批事项进一步授权到位，一审一核到位率81%，即办件比例从原10.2%提高到19%，第三方回访群众办事满意率从98. 9%提高到99.8%。
三、创新了行政审批考核制度，建立起长效工作机制。网上绩效考核作为一种新的考核模式，是对行政审批考核制度的一种创新，通过更加科学、规范、便捷的考核模式，建立起审批服务工作长效工作机制。一是考核更加规范。网上绩效考核将考核内容、流程预先在程序中设定，考核程序只能按顺序进行，不可逆转，这使考核始终在一个封闭、稳定的系统中运行，确保了考核的规范和严谨。二是考核更加便捷。对照考核要求，工作人员只须按照规定及流程录入相关内容，各级领导按照职责权限在网上进行审核把关、给出分值，系统自动完成整理汇总，这使得考核变得更加快捷，考核效率大大提高。三是考核更加公开、公开、公正。网上绩效考核事先设定考核权限，考核结果自动生成，不可私改，各单位个人的所有绩效考核信息都能全面完整地得以保存；单位考核的加分项目、依据和分值在网上公布，随时可以查询、监督，把人情因素干扰降到最低，使考核结果能够更加公平、公正。
基本经验
一、加大考核力度，促进领导的重视。由于中心各窗口是由各单位派驻，窗口的运作直接受制于其派出单位，审管办作为协调管理机构往往缺乏必要的管理手段。通过绩效考核，特别是绩效考核结果在奉化日报上公布后，使各审批职能部门和窗口工作人员既有压力更有动力，各单位领导对审批工作的重视程度提高了，成为审管办在推动审批服务工作更好发展中的关健。
二、巩固改革成果，促进改革的深化。通过绩效考核，不少单位对审批服务工作的重视程度进一步增强，很多单位对考核都能认真对待。对考核发现的问题，很多单位能从自身找问题，不少单位领导也十分重视，专门上门与市审管办、市监察局进行沟通，这些对巩固改革成果，推动审批服务工作向纵深开展产生了深远影响。
三、坚持鼓励创新，促进奖优罚劣。创新是发展不竭的动力。我们认为行政服务工作没有最好，只有更好。基于这点认识，我们在设计绩效考核制度时专门将工作创新作为重点内容列为专项增扣分栏目，对在审批服务工作有创新举措的单位或个人在年终考核时优先加分。2012年，我市的发改窗口、规划窗口及建设窗口和国土窗口在基建项目联合审批工作中发挥重要作用，在专窗设立、流程优化等方面创新破难，推动了我市在基建项目联合审批工作上的创新突破。
下步深化的设想
随着行政审批制度不断深入，网上行政审批绩效考核需要“与时俱进”，不断完善健全。
一、升级改造行政审批暨电子监察系统。经过近5年的运行，目前的系统功能在审批数据采集、统计、行政审批行为的量化分析及后台维护等方面反映出了一些问题。主要是一部分审批部门的系统无法与中心系统实现有效对接，致使无法有效对个别部门的审批工作实时监控。因此要进一步升级系统，完善系统功能，提高网上自动考核的比重；按照统一的数据规范和技术标准对系统进行升级改造，实现部门自建审批系统与市网上审批系统的网络互联互通。
二、不断完善绩效考核指标体系。根据行政审批制度改革的要求，调整完善指标体系。一些定性的指标体系的确定应首先与群众、公众沟通，明确公众的需求与愿望，在此基础上共同确定绩效评估的各项指标，而不是由政府单方面决定。在办事群众满意度回访的基础上，考虑引入其他社会公众元素，加大由封闭式考核到开放式考核的转变。考虑由市审管办牵头，联合新闻媒体，邀请各阶层代表组成一个代表性强、透明度高的考评机构，对行政审批部门的工作情况进行评议。把办事群众满意度回访、考评机构评议纳入绩效考评，使第三方评议地位更加突出，使绩效评估更加客观、公正。
三、加强对绩效考评结果的运用。强化绩效评估结果的原因分析，认真分析和查找行政审批管理中的薄弱环节，使绩效评估成为预防问题发生的有效手段。进一步深化考评结果在机关效能中的运用，将绩效考评结果作为评价窗口负责人及工作人员的重要依据，并依法依规与公务员考核、选拔任用、职务升降等有机结合起来。对违规审批、执行不力、行政不作为等问题，要依法责令相关机关和人员限期改正，并视情节轻重，依据有关规定追究相关人员的责任。
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