改革重点：理顺政府与市场关系

改变竞争性地方政府增长方式

所谓竞争性地方政府的增长模式，就是指以经济总量为导向、以加大投资和上重化工业项目为重点、以地方财政收入增长和干部考核为约束激励机制、以政府主导和地方政府间竞争为突出特点的经济增长方式。我国经济转型面临着的突出矛盾，大都与竞争性地方政府的增长模式直接相关联。新阶段理顺政府市场关系，关键是尽快在改变竞争性地方政府的增长模式上形成共识。

不能把竞争性的地方政府当成市场经济的主体，更不能把竞争性地方政府看成“中国模式”。竞争性地方政府增长模式是我国处于生存型阶段，私人产品严重短缺、经济总量严重不足、市场经济体制和市场主体尚未形成的特定背景下形成的。这种增长模式在推动我国经济的高速增长以及经济总量的快速扩张中发挥了重要的历史作用。

在我国市场经济体制初步形成、企业尤其是民营企业已经成为经济竞争主体的背景下，竞争性地方政府增长模式的作用空间越来越小。以土地财政、地方举债为重要特征，逐步积累了巨大的地方债务风险和经济运行风险，难以为继；以低成本扩张的粗放型增长为重要特征，在资源环境成为硬约束的条件下难以为继；以投资主导为重要特征，在外部市场萎缩、国内生产过剩加大的背景下难以为继；以国民收入向政府集中为重要特征，在收入分配差距严重、社会矛盾凸显的特定阶段难以为继。

改变竞争性地方政府的增长模式成为经济转型的关键。随着内外发展环境和约束条件的变化，竞争性地方政府赖以发挥作用的约束条件发生了深刻变化。进入新阶段，尽管社会的主要矛盾没变，但是人民群众日益增长的物质文化需求内涵变了。改革开放之初，人民的物质文化需求是解决温饱，面临的挑战是私人产品短缺；进入发展型新阶段，人民的物质文化需求是教育、医疗、养老、就业、住房保障，较好的生活环境、公共安全等，面临的突出挑战是公共产品短缺。在这个背景下，有三点判断很重要：第一，竞争性地方政府不能继续扮演经济主体的角色。否则，将对中长期发展积累更大的矛盾和问题。第二，地方政府不能继续充当投资主体。如果继续充当投资主体，继续扭曲市场，产能过剩的问题是难以解决的。第三，竞争性地方政府难以适应发展转型的新挑战，不仅不能固化为中国模式，而且还成为转型与改革的对象。

从总体上看，竞争性地方政府的增长模式虽然在短期内刺激经济增长中仍会发挥重要作用，但是会使经济转型和社会转型的矛盾和危机因素积累下来，给中长期发展埋下更大的隐患，并成为经济社会转型的突出矛盾。改变政府取代市场，防止短期问题长期化，加快经济结构转型升级，首当其冲是改变竞争性地方政府的增长模式。

把改变竞争性地方政府的增长模式作为新阶段行政体制改革的“重头戏”。推动政府职能转变，需要政府向市场放权，更需要改变竞争性地方政府的增长模式：第一，改变竞争性地方政府的增长模式，行政体制改革才有可能在推动经济发展方式转变上有所作为；第二，改变竞争性地方政府的增长模式牵动影响经济转型、社会转型、政府转型的全局，并将成为行政体制改革的基本性问题；第三，改变竞争性地方政府的增长模式涉及中央地方关系及其相关的财政税收体制、激励机制、干部人事制度等深层次的矛盾与问题。

推动中央地方关系由经济总量导向向公共服务导向的转变。在竞争性地方政府的增长模式不改变的情况下，简单的推动中央向地方放权，不仅难以达到目的，甚至会产生更多的矛盾和问题。适应社会公共需求全面快速增长的客观趋势，政府应当把公共服务作为自己的核心职能。在这个大前提下，才有可能理顺中央和地方关系。为此，建议在新阶段行政体制改革中，尽快形成中央地方关系财税改革的行动方案：通过3年左右的努力，改革中央地方现行的财税体制，建立公共服务导向的中央地方公共职责分工体制；通过5年左右的努力，以加快城镇化为重要导向调整行政层级，改变公共资源向大城市集聚的状况，为大中小城市协调发展奠定体制基础；通过8年左右的努力，实现中央地方关系法定化。

当前，加快政府转型与改革已成为全面转型与改革的关键和重点。转变政府职能，减少政府审批，压缩行政开支很重要。但也应当看到，竞争性地方政府的增长模式到了非改不可的地步，并成为下一步行政体制改革最具有实质意义的重大课题。

（作者为中国（海南）改革发展研究院院长）

（《紫光阁》杂志授权人民网－中国共产党新闻发布，请勿转载）    

>>>点击进入“全国党建期刊博览”