压力山大相知与谁——如何看待基层干部系列报道之三

责任大、权力小，两头受气不落好

我国宪法和地方组织法都明确规定，乡镇政府是我国的基层国家行政机关和乡镇人大的执行机关，并赋予其“执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令”、“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”等七项职能。但在实践中，水法、环保法、森林法、计划生育条例等一系列行政法规都把权力授予县级以上地方人民政府主管部门，乡镇并没有行政执法权。

责任很大，乡镇干部在执行中却没有相应授权，在面对具体工作时左右为难——如果严格守法，工作将无法开展，寸步难行；如果大刀阔斧地开展工作，就难免会造成越权或违法。

河南省民权县龙塘镇干部高志领举了个例子：违反计划生育征收社会抚养费问题，按《社会抚养费征收管理办法》规定，应该由县一级政府的计划生育行政部门作出征收决定并负责征收。但实际上，县计生委派到每个乡镇计划生育服务站的工作人员一般只有三四个人，根本承担不了全镇的征收工作。因此，这项工作主要由乡镇干部负责，而这又是“得罪人”的工作，常常是收不到钱还要被群众骂，只能求亲戚靠朋友，通过人情关系才能收上来。“现在基层干部其实没有什么约束手段，如果有人真的一分钱不掏，你又拿他有什么办法呢？”他说。

不少基层干部反映，上世纪90年代各地撤区并乡建镇之后，各乡镇虽然都设立了“七站八所”，但都陆续实行垂直管理，干部任免权和人事调配权都在上级主管部门，这使乡镇政府本就有限的权力被大量肢解、剥离，职能被严重“架空”，很难有效管理本辖区内的行政事务。实行垂直管理的站、所具有行政执法权，他们将罚款和收费直接上缴到上级主管部门，但他们的人员工资、公用经费、医疗费等，又通过财政“专项上解”，形成了乡镇财政“一个萝卜两头切”的局面。

中央党校教授高新民指出，从表面上看，乡镇一级有许多行政机构和人员，但由于实行的是条块分割的行政体制，乡镇大多数站所都是县直部门在乡镇所设的延伸机构，名义上是“双重领导”，实质上人、财、物全由“婆婆”直管，乡镇无权过问，也无法干涉。由于乡镇领导对大多数部门的站所无权管理，没有形成与职责权限相称的政权实体，“一无权，二无钱，全靠嘴皮搞宣传”，往往要办的事无力办成，想解决的问题无法解决。“要改变这一现状，就必须赋予乡镇干部与其承担责任对等的相应权力，将一些必要的行政执法权授权或委托到乡镇，实现乡镇政府权、责、利相统一。”