王滿傳、孫碩談“如何讓行政權力在標准化軌道上運行”【2】

中國行政體制改革研究會秘書長王滿傳

主持人：謝謝孫主任跟我們介紹了西城區行政服務大廳在提升服務效能方面的一些經驗。滿傳秘書長，剛剛我們一起聆聽孫主任講西城區行政服務效能方面的一些經驗，從他們的標准化管理到行政服務一體化等等這樣一些措施的建設，您聽了之后會有什麼樣的感受？通過您平時的研究和調研，對比一下。

王滿傳：剛才聽了孫主任的介紹，現在很多案例報上來，我也看了很多材料。聽了西城區這些做法，結合國家行政服務大廳、行政服務中心的相關情況情況，我簡單地說一說。我們國家行政服務大廳或者行政服務中心的建設，也就是近20年左右的時間發展，完全是地方政府自發地為了便民、為了管理的效率發展起來的，說實話開始是沒有中央政府統一要求的，但是現在這樣一項事情很受老百姓的歡迎，很受社會企業的歡迎，確實是方便了群眾、企業辦事，也提高了管理效率。應該說，從一二十年的發展過程可以看到，各種行政服務發展經歷了幾個階段。第一個階段，把一些不同部門的辦事窗口集中到一個地方來，即所謂的“一站式”，這是為了方便讓老百姓少跑路。我把它叫做1.0版。到了第二個階段發現可能有的是把窗口放在前面，很多事情前台隻負責接收，能辦的事情很有限，審批還要到后台去，就把前后台統一起來，叫做三到位。我認為是叫做2.0版。再進一步，現在這種行政服務大廳很多，剛才孫主任也介紹了，比如說，從他們區來說，有區裡面、街道的、社區的這幾個級別，這麼多怎麼統一標准、統一規范，怎麼樣把資源整合出來，就是另一個發展階段了。

我剛才看了西城區的材料，他們到了3.0版。我覺得有三點讓我印象很深。第一，標准化的問題。現在行政服務很多，種類很多，在一個大廳裡面，如果你沒有標准，老百姓辦事好象到這個地方很方便，但是辦起來可能會有一頭霧水的感覺。因此需要對外服務的標准化、集成化、公開化。這是我對西城做法印象最深的一點。服務事項，包括行政審批，各種行政服務的事項、流程、要件、結果，制定了一套標准。通過這個標准，使整個的服務很規范，而且作為服務對象來說有明確的預期。第二，對內管理的標准化。對外就是服務，對內就是管理。通過剛才介紹，我們這個行政服務中心、行政服務大廳內部的管理上，也有個標准化的問題，就是它的內部管理，從大廳的運行、人員的進入，包括人是怎麼進來，服務大廳的工作人員，人員的行為，窗口的建設，整個服務管理的效果，也是有一個標准化的過程。第三，他們對現代網絡技術的應用，我剛才講的三點，“一站”、“一網”、“一號”，“一網”就是現代信息技術，我剛才說3.0版，應該說下一步可能從虛擬大廳的方向，那就是4.0版了。西城區剛才說的集成是3.0版，現在他們同時又在往4.0上發展。他們作為國家的行政服務標准化的試點，在標准化上作出了很重要的探索。因為我們到全國很多地方搞調研，發現從國家部委到省、市、縣、鄉鎮，都有行政服務大廳，現在我粗略地估計大概有三萬多家。老百姓說辦事方便了，但是很多地方也有一些議論，就是說缺乏標准。不是說地方的人員不願意做，他們希望國家出台一個標准，由於中國地方差異很大，地域大，各個地方能不能先探索呢？所以，標准化對於服務對象來說太重要了。比如以行政審批為例，我們找一些企業，跟他們調研，跟他們訪談的時候，他們說審批多是我們很頭疼的問題。另外一個問題同樣讓我們頭疼，就是審批缺乏標准。這個事情我可能被批，也可能不批，也可能是兩個月批，也可能是兩年批不下來。流程經過了哪個階段，到哪個部門不清楚，我沒有一個明確的預期，這是讓人很頭疼的事情。如果這個問題解決了，一是簡政放權把審批減少，解決審批多的問題，另外一個是制定統一標准，解決不規范、不標准的問題，解決審批難或者審批亂的問題。比如說罰款，行政執法罰款，說罰50也是罰，200也是罰，500也是罰，有什麼標准呢？標准化是企業和老百姓特別呼吁的一件事情。所以，我想目前我們國家抓行政審批，怎樣推進審批標准化的問題，是現在關注的一個重點。當然還有其他的行政服務標准化。西城區的探索，對整個國家推進行政審批和其他服務的標准化都是非常有意義的。

主持人：謝謝滿傳秘書長給我們解讀。剛剛其實也說到了關於簡政放權和深化行政審批是老百姓關心的問題，同時也是國務院高度關注的一項工作。在這方面，西城區在落實行政審批改革方面的工作，請孫主任給我們介紹一下。

孫碩：在這個方面，首先，統籌推進行政審批制度改革，加大簡政放權力度。以精簡審批事項、規范審批行為、優化審批流程為核心，提升行政審批的效率。一方面，我們對於承接北京市下放的44項行政審批事項取消了6項。第二，在我們內部行政審批的流程中，我們探索實行聯審聯辦，從我們很多串聯審批，把它切換為並聯審批，這樣在我們就在職權范圍內提高了效率。今年的工商注冊資本先造后証制度改革以來，應該說激發了市場活力，企業新增的業務量應該有大幅度增長，基本上從我們現在統計數據來看，是以30%的速度往上在加。像我們的區質檢局，按照全市採取了“16+1”的工作模式，取消和下放了部分的行政審批事項，使得辦事人員在全市范圍內任意區縣工作窗口均可以完成許可的申報工作。像區衛生局、區文化局、區文化委、區消防支隊等部門，有4個許可事項的審批時限由原來需要20個、30個工作日改為及時辦理，這是第一類的。

第二，是今年落實市場准入的“三証合一”工作。大家都知道，我們要去大廳辦一個營業執照，按傳統來做，需要辦工商、國稅、地稅、消防、統計等等這些証照，今年我們設立了專門的綜合的受理窗口，實現叫“一次告知、一表申請、一個公章、一窗受理、一網辦理、一次發証”，它的好處就是讓申請人原來需要給各個部門填寫的很多相同事項，大幅縮減。比如以前需要填106項內容，現在縮減為填69項，縮小了近一半。需要提交的材料，原來需要提交22份材料，現在減少到提交12份材料，縮小的幾乎都是近一半的。同時，工商、質監、稅務、統計等職能部門，我們實現企業檔案材料實現共享和聯動的審查，這樣就讓我們企業往返到大廳的時間從8次縮減到2次，來一次去一次，申請人辦理時限由原來18至30個工作日減少到需要4至5個工作日就可以辦理完了。這個事情是今年上半年探索完成的，到6月5日，我們總共受理“三証合一”的新設立企業總共是555家，佔同期全區新設立企業的66%。應該說，這個探索也得到了國家工商總局的高度認同，我們探索的叫“三証合一”這個工作，最后“合一”是體現在我們工商執照上面。工商執照的范本也是作為全國探索“一証多碼”和“一照多証”的一個模板，呈送給國家工商總局，呈送給李克強總理。

第三，我們切實解決一次告知的問題。在我們行政服務過程中，大家知道，因為我們手裡面的工作人員拿的是法人法語，這樣跟老百姓講，可能表面上聽懂了，回去后，他又不明白了。所以，在這一兩年中，我們就想著怎麼把我們的行政服務通俗化和一次告知全面化、綜合化。為此，我們編寫了《西城區行政服務事項辦事攻略》，通過通俗易懂的語言、簡潔明了的流程和直觀多樣的圖例作為展現形式，有效解決公眾辦事咨詢一次性告知變成一次次的告知，以及法人法語難以理解的現實問題。通過攻略口袋書、網站、掃描二維碼等方式幫助辦事人更直接、更快、更准的掌握辦事流程、准備材料、辦理時限、相關費用及注意事項等方面的信息也都在我們的材料裡准備完全，這樣基本上辦事人員隻要看完這個書，他就能通俗易懂的知道辦什麼事情需要准備哪些材料。而以前是好幾個部門，用不同部門的法人法語，我了解甲部門的，忘了乙部門的。等我來的時候，發現乙部門還需要准備材料，我們這樣的做法能夠確實更好為辦事人提供完整的一致性的行政辦事服務。

主持人：更加貼近老百姓，年輕人可能更能感覺到這種方便。滿傳秘書長，我們之前聽到很多老百姓對於簡政放權，對於行政審批制度的改革的效果感受得並不是很明顯。剛才我們聽了西城區孫主任在推進簡政放權和深化行政審批制度改革方面的一些經驗做法，我不知道您聽完之后，他對於簡政放權行政改革有什麼樣的借鑒意義嗎？

王滿傳：正如你剛才所說的，確實是這樣的。我們到全國地方去調研和了解情況，黨中央、國務院極力推進簡政放權、轉變政府職能，這兩年多，應該說力度是很大的，這也是社會公認的。社會企業都認為力度非常大，一批一批的，應該說這兩年多持續的一次又一次的簡政放權，從總理到部委都反復強調，各個省也是這樣的。但是，一方面社會反映的力度很大，至少是國務院層面簡政放權的力度很大。另外方面，老百姓的感受和改革力度之間有反差，不是那麼的明顯。我覺得有很多原因。

首先，從改革第一公裡來說，放權這個東西，是不是存在有一些事項的含金量不夠。所說的含金量不夠是什麼意思呢？這個事項和普通老百姓的日常生活，跟我們的企業特別是廣大的中小企業的經營活動、辦事、聯系不是很密切。可能這個事情國務院部門下放了，但是這個事情業務量很小，雖然下放了，但是他們感覺跟他們影響不大。

第二，存在一個你放我不放的問題，就是部門之間的同一個事項要落實的話，可能涉及到相關的幾個部門的審批權。一個部門下放，另外一個部門沒有下放，導致最終還是難以落實，企業、社會感受不到帶來的便利，還是需要跑步，去找人批，所以這也是影響落實的一個因素。另外，可能有一些事項，比如說工商把前置審批改為后置審批。前置是改了，我現在到工商登記注冊方便了，但是這個項目我要去辦，企業要去經營，手續只是放在后面了，如果你沒有減少，這些手續我還得跑。所以，就感覺到這個方面也不方便。我覺得這是影響最先一公裡的問題的幾個因素。

第三個，就是落實的問題，也就是大家講的中梗阻的問題，還有最后一公裡的問題。不可否認，確實存在中梗阻的問題，明放暗不放，放小不放大，放虛不放實，確實有這樣的現象，沒有真正關切到老百姓、關系到企業的實質的東西，百姓就感受不是很明顯。

最后一公裡的問題。這個事情從原來來說也下放了，中間環節也沒有截留，但是到最后一公裡，就是基層這塊，有什麼問題呢？比如程序繁鎖，雖然權力審批下放到基層了，但是辦起事來很繁瑣，也不清晰，我到了行政大廳，一頭霧水。這些人可能是第一次辦這個事，他們不是我們工作人員每天辦這個事情，覺得很清楚。他是第一次辦，對於個體來說，你覺得清楚，他不覺得清楚。還有就是標准化的問題，因為不標准，沒有嚴格的規范，所以辦事的機構和人員有很大的自由裁量權，自由裁量權過大，就導致企業辦事人都是沒有預期的。還有一個重要因素，缺乏聯動。很多部門集中到行政服務大廳了，但是部門之間沒有聯動，標准不統一，規則不統一。這樣的話，一個人或者一個企業來辦事，還是要在不同的窗口來回跑，他就感覺到還是麻煩。我感受特別深的是國務院部門管的事，一般是比較宏觀、比較大的事。可能下放的權力，省一級政府感受比較明顯。去年做評估的時候了解了一下，國務院部門下放到省一級80%，各個省都覺得大概有80%左右跟我們是相關的，到了市一級就下降了，可能隻有30%、40%，到了縣一級，跟我們相關的可能隻有一兩項。這意味著什麼呢？國務院管的是比較大的事情，涉外的事情，對於大企業和省級政府感受比較明顯，到了基層的廣大中小企業以及普通老百姓的生產生活來說，更多的不是國務院管的事情，是誰呢？是市、縣管的事情。所以，市縣的改革，市縣的簡政放權就更加重要。當然很多事情，審批事項，程序規定，可能有些是有法律，可能有些是有部門的規章，甚至是一些規范性的文件來作為依據的，就設立一些審批或者設立一些辦事的要求。這些事情，特別是所謂紅頭文件的問題，不是法律，是地方根據某種工作需要就一個紅頭文件下來了，不是嚴格意義上的行政許可，因為它沒有設立行政許可的權力，但是企業、老百姓辦事情，必須經過這些才能辦，這些事情是阻礙老百姓直接感受改革成果的的一個非常重要的原因，這也是為什麼百姓感受和改革力度反差的原因。

通過剛才西城區的介紹，我感覺，他們的一些做法是有利於減少這種反差，降低這種反差。比如剛才講標准化，把自由裁量權縮小了，標准化了，甚至統一編碼規則了。比如他們講集成，特別是剛才講的做了一個行政事項的辦事攻略，這非常好，解決老百姓一頭霧水的問題。我一進來，拿到這個攻略就知道應該怎麼做。他們搞了部門聯動，把部門聯動解決了，我到一個部門就能解決這些問題。部門之間互相可以聯動的，不會說部門之間標准不統一、規則不統一，導致還要多跑。另外，簡政放權的力度在我了解也還是比較大的，從市區這一級來說，把紅頭文件設定的障礙大大的減少了。所以，我覺得他們這幾個方面來說，都是有利於減少這種反差，這對其他地方是有一定的借鑒意義的。比如上次我舉了一個例子，現在各個地方搞行政權力的清理、清權。行政權力清理也是很復雜的工作，一項權力，你得定義。比如交通罰款，我說可以是一項權力，交通處罰，違規的處罰。可能包括違章行駛、違章停車、闖紅燈，這也是一項處罰，怎樣叫一項呢？可能是三項、四項。西城區通過統一標准和編碼來把這些事情理清楚，這樣有利於把權力理清楚，有利於進一步簡政放權，這些都是值得推廣和有借鑒意義的。