浙江省奉化市行政審批管理辦公室：念好聯合（模擬）審批“四字訣”再造發展環境競爭新優勢

在充分調研的基礎上，2010年5月，奉化市行政審批管理辦公室在全省率先開展了行政審批數據分析應用工作。以審批數據分析工作為抓手有效拓展審批管理部門的服務職能，以審批數據分析工作為紐帶完善並深化行政審批暨電子監察系統建設，並帶動行政審批績效考核工作機制不斷健全。

念好聯合（模擬）審批“四字訣”

再造發展環境競爭新優勢

一、創新的背景

一）審批程序比較繁瑣復雜。項目要開工建設，業主單位需要完成土地招拍挂、發改立項到領取建設施工許可証的所有手續，程序較多，周期較長，串聯大概需要兩年左右的時間﹔而且，業主單位要面對不同的辦事窗口，要與不同的部門打交道。因此，我們需要一套規范的、簡便的、靈活的、可操作性強的審批流程來指導、幫助業主單位來完成這些手續。

二）辦理審批手續的人員業務素質不高。從目前情況來看，除市裡設立的幾大投資公司比較好些，一些鎮街道、新設立的開發區指揮部，因為人員調動頻繁、辦理人員新手較多，所以辦理項目審批手續速度較慢。企業單位的辦理員多數是第一次辦報批手續，對報批業務也不太熟悉。速度慢的主要原因是資料准備不充分。一些環節辦理需要跑幾趟、更正幾次才能完成。

三）影響基本建設項目審批速度的制約因素比較多。比較突出的是土地制約和中介辦理的制約：土地這一關沒有批准，規劃、環保、氣象等后續環節就難以辦理，項目根本無法開工﹔等土地批准了，再辦理這些手續，時間就要拉長了。另外，項目辦理許多資料需要由中介機構來完成，一方面縣級中介市場欠發達，另一方面一些部門對中介服務有一定行業規定，縣級根本不能辦，對項目辦理影響很大。

因此，基本建設項目審批速度不夠快，成為影響項目建設進度的一個重要原因。最大限度地加快項目審批速度，既是各項目建設單位最迫切的心情和呼聲，也是各級政府推進經濟發展和社會進步的有效切入點。

二、要解決的問題

一）加強一個機制。加強聯合辦理機制，健全相關配套制度，實現“6+1”（由市發改局、國土資源局、規劃局、建設局、環保局、節能辦和審管辦參加的會商會審會議）、“6+X”【以“6+1”為基礎，必要時邀請市委市政府督查室、市監察局、財政局、審計局、交管辦、公安局（消防、交警）、城管局、人防辦等部門及相關單位（水、電、氣等公用事業單位）參加的會商會審會議）】會商會審制度和分級協調機制常態化運作。

一是啟用項目聯合辦理專門窗口。

二是舉辦重大項目審批辦理對接會。

三是建立項目審批、報批聯絡員和信息採集網絡。

四是建立項目審批信息庫，有計劃安排會商會審。

五是深入開展“提前介入、上門服務”。

二）完善一項制度。完善項目聯合審批制度，對特定項目推行“模擬審批”，採取“一窗受理、抄告相關、交叉審批”的方式，切實提高項目辦理效率。

三）開展一次清理。按照“合法、合理和精簡效能”的原則，對基本建設項目審批前置性條件、環節和收費集中開展一次清理。

一是簡化、優化基本建設項目審批環節和流程。

二是清理中介前置環節。

三是壓縮中介服務時限。

四是清理行政性收費項目。

五是整合部門會審會議。

四）建設一套系統。在現有網上審批系統基礎上，建設投資項目審批子系統，實現項目審批數據資源共享，實時跟蹤項目辦理，動態監督審批效能。

五）培育一支隊伍。加強市開發區、投融資公司、鎮（街道）各級代理代辦員隊伍建設，探索建立市場化運作的審批服務代理代辦公司。

三、主要做法及成效

一）“立”字為先，搭建項目申辦平台

一是專窗“迎客”，辦理“三統一”。在行政服務中心設立基本建設項目專門窗口，實行“統一受理、統一傳遞、統一發放審批結果”的聯合審批辦理模式，改變了以往項目審批多部門受理、業主多方奔走、部門之間銜接不暢等問題，提高了申辦效率。二是專人“接待”，職責“具體化”從市發改局、國土局、規劃局和建設局等部門抽調審批科業務骨干到專窗工作，並專門安排發改的一名業務科長統籌安排專窗工作。同時，明確了專窗工作的職責為資料把關、內部傳遞、督促辦理、業主溝通、會審會商、結果發放等工作。三是專網“覆蓋”，工作“網格化”。以審批事項為基本單位，劃分牽頭部門、聯審部門及涉審批中介機構等三級網格，將基建項目涉及的14個審批職能部門的32項審批服務工作及業主單位的24項報批工作具體化，實現牽頭部門負責、聯審部門配合、中介機構同步的三級聯動聯合審批辦理模式。同時，建立了基建項目信息溝通網絡，編印了14個聯全審批部門28名工作人員的聯系方式，極大方便了業主單位的溝通聯系。

二）“減”字為重，提高項目申辦效率

一是再造流程，啟動快審快批“引擎”。 按照“能合不分，能並不串”的原則，對各類投資項目從審批立項到施工許可証發放，重新劃分四個審批階段，減少了部門之間的交叉作業。2012年4月份，市審管辦還組織各審批職能部門開展了審批再提速行動。二是“模擬審批”，開通快審快批“通道”。凡土地權屬相對明確、關系民生和地方經濟發展的重大項目，在未供地前提前進入預審批程序，各審批部門視同該主體已取得土地，並按現行審批要求對報送資料進行實質性審核審查。當項目主體取得土地並達到法定審批條件后，由各審批部門對土地取得前審查資料進行補充完善，並出具正式審批文件，將模擬審批轉化為正式審批。模擬審批中，開展“容缺預審制”。在業主單位簽訂包括承諾第一時間開工建設和如沒取得土地自負相關費用、責任等方面內容的承諾書后，打破審批前后置關系，各相關審批部門在各自職權范圍內出具預審核結果。在正式審批后，再在規定期限內將材料補齊給相關審批部門。所有模擬審批項目都列入基建項目專門窗口受理提高審批效率。三是會商會審，疏通快審快批“梗阻”。將基建項目聯合審批中各個階段中的碰到的困難、問題以“6+1”或 “6+X”會商會審會議的形式進行協調。2012年召開了多次對接會，分別對聯合（模擬）審批項目涉及的報批工作計劃完善、報批手續簡化、圖審中介協調及部門審批手續銜接等工作進行了會商會審。同時，及時組織發改、規劃、人防、國土、環保、建設等部門召開了協調會，就項目模擬審批中的人防費收取、審批階段轉換、工商籌建執照、外資企業簽訂土地出讓合同等模擬審批中遇到的相關問題進行了協調，有效解決了項目申辦中的“梗阻”，加快了項目的審批進度。

三）“拓”字為要，突破項目申辦瓶頸

一是理清思路，找到“方向”。投資項目審批中，涉審批中介服務中的辦理流程、辦理時限、收費標准的不規范，對項目整體申辦效率造成了極大的影響。為規范涉審批中介服務行為，我市成立了市中介機構管理工作領導小組，出台了《關於加強涉行政審批中介機構管理的實施意見》等一系列管理文件，明確了規范中介機構管理三個階段的工作任務。目前，我市24個中介機構的行業主管及審批職能部門按要求，明確了各自行業中介機構管理的分管領導、責任科室及具體負責人員，將涉審批中介機構納入了統一管理。二是清理事項，把握“關鍵”。按照“誰需要，誰清理”的原則，市審管辦要求各行政審批部門進一步精簡審批領域的中介服務事項，對涉行政審批中介服務項目進行一次全面的清理、調整。按照“誰主管，誰負責”的原則，要求各行業主管部門進一步加強對在奉化27家涉審批中介機構管理工作的領導、規范、監督、檢查等工作，努力使涉審批中介機構管理各項工作穩步推進。同時，按照流程零違規、零水分的理念，各行業主管和審批職能部門指導和督促中介機構精簡辦事流程，縮減辦事時限，提高中介服務效率。通過清理和規范編印了33項中介事項的便民服務指南。三是評定信用，注重“應用”。對中介機構的服務態度、服務速度、收費情況、服務質量等進行服務對象和審批部門綜合評價，並納入信用評價體系。各行業主管部門按照“誠信為本、遵循准則、公平競爭、規范執業”的原則,整合各審批部門的信用信息資源，建立中介機構信用等級評估實施細則。市中介管理工作領導小組通過行業主管部門初評、廣泛征求意見、各類媒體公示，最終復核審定等途徑，按A、B、C、D四級從高到低評定中介機構信用等級，記入誠信檔案。對信用等級高的中介機構，優先推薦參與政府投資項目，條件成熟時優先進駐市行政服務中心。同時，各審批職能部門也將優先向服務對象推薦信用等級高的中介機構。對信用等級低的中介機構，列入管理黑名單，根據其違法違規情況等不良表現，由相關部門依法依規作出處理或依法追究法律責任。

四）“優”字為本，抓好項目申辦服務

一是提前介入，開展“主動”服務。在項目進入並聯審批程序之前，基本建設項目專門窗口由發改局組織國土、規劃、經信、環保等部門提前介入，指導項目單位開展節能評估報告、環境影響評價文件等一系列報批材料的准備工作。這種提前介入、主動服務的工作方式受到了業主單位的好評。二是動態通報，形成“倒逼”機制。2012年2月份，市審管辦會同市監察局、發改局開展了投資項目“服務零距離、建設大提速”活動，通過倒排時間、跟蹤督導等13項措施，“倒逼”項目審批加速。一年來，市審管辦協同組織到市經濟開發區、溪口、蕭王廟等地跟進重點投資項目，開展了5次跟蹤督導活動。同時，建立項目申辦及建設情況月報、通報制度，市審管確定專人負責項目跟蹤，專門窗口每月統計一次項目審批進度，市審管辦聯合市監察局不定期發布項目聯審進度及建設情況﹔建立審批績效發布制度，每季度在《奉化日報》上公布各審批職能單位的審批績效考核排名。三是代理代辦，實行“保姆式”服務。從各鎮（街道）、市開發區和政府性投融資公司挑選責任意識強、報批業務熟、協調能力優的人員作為項目報批代理代辦（辦理）員，代表業主單位經辦相關報批事項。為提高代理代辦效率，2012年4月份，市審管辦牽頭市監察局、發改局等部門進行了“項目前期准備及報批工作”培訓，170多名鎮（街道）代理代辦員、政府投資公司的項目辦理員及納入模擬審批項目的企業主參加了培訓，9部門11位科長對政府投資項目及重大民間投資項目的報批業務做了專題輔導。

四、創新的成效

一）基本建設項目審批效率明顯提高。通過落實相應的牽頭部門和工作人員，搭建了基本建設專門窗口這個工作平台，簡化優化基本建設項目聯合審批環節，出台聯合審批（模擬審批）流程，健全相關服務、通報、督查制度等途徑，有力地推進了基本建設項目審批工作。目前，共簡化、優化了13項基本建設項目審批環節，房建類項目審批部門辦理時間由原來的252個工作日減少到84個工作日。全市648個審批事項承諾時限為3575個工作日，佔法定時限13937個工作日的26%﹔2012年共有11個模擬審批項目在取得土地后第一時間開工﹔2012年群眾滿意率達到99.3%。此項工作先后被《中國紀檢監察報》和《反腐敗導刊》錄用刊登。

二）涉審批中介機構管理工作逐步推進。

一是中介機構管理監管體系進一步健全。總體形成了領導小組管24家行業主管部門和行政審批部門，24家行業主管部門和行政審批部門整合或協調行業協會力量共同管中介機構的層級監管體系，徹底改變了原來對中介機構管理職權不清、失管、不管的現象。如環保部門從兩家環評中介機構撤回工作人員，並將中介辦公地點搬離環保局，實現了與環評中介的徹底脫鉤。二是中介機構服務行為逐步規范。各管理部門對全市27家中介機構共清理和簡化了11項服務事項，取消或降低了12項收費，如國土局取消了個人住宅土地轉讓評估和國有劃撥住宅用地補交出讓金的土地評估事項以及個人住宅登記測量收費。據不完全統計，2012年我市中介服務實際平均辦理時限提速了43%。規劃、國土、房管的三家測繪中介機構還協同開展了建設項目聯合竣工測繪，一般測繪項目隻需5個工作日。奉化公証處、寧波興燁林業勘察設計事務所等中介有時還對一些弱勢群體、鎮（街道）開展減免服務費或無償提供中介服務活動。三是中介機構引進工作取得突破。住建局引進寧波圖審中心在奉化設立窗口，填補了我市圖審中介行業的空白。

五、基本經驗

一）“基本建設項目聯合審批專門窗口”+“‘6+1’、‘6+X’會商會審制度”為推行聯合（模擬）審批搭建了操作平台。這有效地解決了聯合（模擬）審批誰來運作和如何規范運作的問題，明確了創新工作的實施主體和運作制度。

二）“優化審批環節”+“再造審批流程”為取得聯合（模擬）審批成效提供了程序保障。這有效地抓住了聯合（模擬）審批怎樣才能取得成效的關鍵，確立了創新工作的切入點和主要抓手。

三）“開展涉審批中介機構管理工作”+“加強行政審批代理代辦員隊伍建設”為提升審批效率起到了催化作用。這有效地發揮了聯合（模擬）審批工作中非主流因素的能動作用，保証了創新工作的覆蓋面和科學性。

六、下一步深化的設想

一）完善工作機制，確保聯合（模擬）審批成為項目早開工的推進器。一是配強專窗力量。將素質高、業務強、能干事、會干事的同志派到專窗工作，使專窗服務項目建設的“龍頭”作用進一步發揮。同時，督促各鎮（街道）、開發區配強、配齊項目報批力量，強化代理代辦工作職責，使項目申辦上下有效聯動。二是提高模擬審批成效。總結模擬審批工作中的經驗，不斷完善項目審核、申報、通報、轉換等各項制度。針對模擬審批中項目數額較多，業主方規劃設計方案不能及時確定、未能按承諾時間節點安排工作，報批責任單位部分項目未做到土地淨地招拍挂等問題，督促相關部門出台對業主單位報批積極性不高的制約措施，並根據項目個體情況啟動退出機制。把好模擬項目准入關，把一些業主積極性高、資金壓力輕、產業競爭力強的好、真、實項目納入模擬審批，提高模擬審批實效。三是深化會商會審。不斷完善多部門共同參與、分級協調的會商會審機制，探索項目竣工聯合驗收的方法和舉措。樹立“會商會審就是服務、一切服從項目需要”的理念，按照“高效及時，程序簡化，解決問題”的原則，隨時啟動“會商會審”，確保項目早開工。四是健全跟蹤督查。對項目申辦中可能影響全局、帶傾向性的問題提前介入督查，對重點問題實行“點對點”跟蹤督查，以全面督查與重點督查相結合、經常性督查與階段性督查相結合的方式進行督查督辦。

二）深化中介管理，確保中介服務成為優化投資環境的新亮點。一是進一步完善各項管理制度。總結中介機構管理階段性工作經驗，鞏固取得的成績，創新管理思路和方法，充分調動行業部門、審批部門及中介機構三方的積極性。同時，時刻關注中介機構管理中的新問題、新矛盾，迎難而上，不斷完善市場准入、備案公示、聯合檢查、信息公開等管理制度。二是進一步推動工作實質性進展。進一步做好中介事項信息公開、日常監管和信用評定工作，進一步壓縮中介辦理時限和實際收費，進一步鼓勵本地中介走出去，進一步引進市外優質中介機構帶動發展，力求中介服務經營上有大的提升。三是進一步建立廣泛認同的評價體系。健全中介機構信用等級評估、群眾滿意度回訪、年度工作考核等三位一體的中介服務評價體系，努力做到方法科學規范、過程透明公開、社會高度參與，確保評價結果的科學、權威。及時宣傳中介機構服務我市經濟社會發展的好做法，發動社會各界廣泛參與對中介機構服務社會的評價工作，努力促進中介機構行業自律和創先爭優。

三）加強網絡建設，確保代理代辦取得實效。依托鎮（街道）資源配置和行政服務中心資源集聚優勢，從投資項目立項到項目竣工，全程對所涉及的審批服務事項進行代辦﹔積極主動與市行政服務中心的各窗口協調，全程跟蹤辦理項目，壓縮審批時間、減少審批環節、簡化審批手續、提高辦事效率﹔組織專門人員深入園區企業，對重點服務項目提前介入、主動對接，找准影響項目辦理進度的原因及解決辦法，確保項目建設健康、快速發展﹔積極探索建立市場化運作的行政審批服務代理代辦機構。

四）推進“平台”建設，確保虛擬中心服務再上台階。加大科技投入，對現有審批系統進行升級改造，項目主體單位在各階段的申報資料、各審批部門的審批結果利用網上平台實現系統實時傳送、資源共享，減少公文往來耗時，提高部門間聯合審批效率。