開展績效評估 提升行政效能
創新背景
2008年，奉化市實施了以“兩集中，兩到位”為主的機關內設機構行政審批職能歸並改革，各行政審批機關行政審批職能向行政審批科室集中，部門行政審批科室向市行政服務中心集中﹔部門行政審批項目進駐服務中心落實到位，部門對窗口工作人員授權到位。當時全市35個部門561項行政審批項目進駐中心，項目進駐率為82.1%。同年10月，奉化市行政審批暨電子監察系統建成並上線運行， 561個審批服務事項通過該系統辦理。至2010年5月，系統共辦理審批服務事項59437件。職能歸並改革后，大量人員及事項進駐，如何才能管得住、管得好？如何充分發揮網上行政審批暨電子監察系統管人、管事，提高行政審批效率的功能？這些問題迫切需要奉化市行政審批管理辦公室創新一種新的考核方法加以解決。
2009年，奉化市行政審批管理辦公室（以下簡稱“市審管辦”）對全市的行政審批服務事項進行了一次梳理，對行政許可項目進行了再規范，對非行政許可項目進行了再清理，同時開展了行政審批再提速行動，對擴權強縣下放的審批事項及時進行了銜接。經過清理、精簡、規范，所有進中心的審批項目承諾期限比原承諾提速率31.35 %。同年，市審管辦建立和完善了“批管分離”的職能歸並后續制度，各窗口單位按要求制訂了每一審批事項的辦理指南（一事一表）、內部運作規程（一部門一表），明確每一審批事項的辦結方式、批后監管科室、執法監管責任、執法監管方式。通過“批管分離”的職能歸並后續制度的建立和實施，強化了市審管辦對中心各窗口行政審批、業務監管、執法過程的監督管理。應該說這次事項規范、清理、提速的“三同時”及“批管分離”機制的建立，為實現審批操作流程網上“行走”奠定了一個扎實的基礎。
行政服務中心是市政府服務人民群眾一個政務平台，隨著行政審批制度改革的不斷深入，人民群眾對政府行政審批的工作效率、要求也越來越高，但政府有關部門的工作人員的工作觀念沒有得到及時轉變。在平時工作中仍存在一些勞動紀律鬆懈、不按規定著裝上崗、離崗外出未及時登記或不及時銷假的現象，另外在平時的檢查中也發現一些單位在審批項目進駐、審批流程操作的規范方面也存在諸多的問題。另外，當時對部門及窗口人員的考核以年終考核為主，考核的形式單一。考核檔次分優秀、稱職、基本稱職三檔，考核指標全部沿用“德、能、勤、績”四個維度，每項指標缺乏准確定義，加上考核與獎金挂鉤，結果每次年度考核成了走過場，起不到獎優罰劣的作用。並且這種考核以年終的靜態考核為主，缺乏平常的動態考核，難以對日常的審批操作做客觀公正的評價，在事、人大量集中的情況下，很難有效的行使行政審批管理。
為此，市審管辦經過考察調研，做好參謀推出行政審批電子監察績效評估。同年6月奉化市人民政府辦公室於印發了《市行政審批電子監察績效評估暫行辦法的通知》（奉政辦發〔2010〕55號），在全市行政審批職能部門開展行政審批績效考核。
要解決的問題
利用網絡信息技術，通過量化考核指標，建立客觀、公正、公平的考核制度，進一步促進各有關部門增強服務意識、改進工作作風、優化發展環境、提高審批效率，建立起行政審批管理的長效工作機制。
主要做法
一、構建科學評估體系，完善評估內容。績效評估考核工作堅持定性與定量相結合的原則，採取系統自動生成與人工輸入生成相結合的方法，對全市具有審批職能的所有部門（包括下屬單位）行政審批行為的績效情況按季進行綜合評估，年度總分取季平均分，辦求公正透明。每季考核指標總分為100分，將100分分解到九個方面，1、電子監察覆蓋率：指應納入監察事項和實際納入監察事項﹔2、規范類：指行政審批設置項目合法，名稱規范，流程優化，授權充分，收費合規，備案及時，操作規范，集中統一辦理等﹔3、公開類：指行政審批事項內容公開、過程公開和結果公開方便查詢等﹔4、高效類：指審批單位所有行政審批事項依法按照流程設計程序規定的時限內按時辦結和提前辦結率等﹔5、數據交換：指部門審批數據是否實時上報市網上行政審批及電子監察系統﹔6、優質類：指辦理行政審批的文明服務、效能建設、遵章守紀等﹔7、群眾滿意：指辦理行政審批的群眾滿意度以及社會認可度﹔8、廉潔類：指社會對審批單位行政審批廉潔情況的整體評價，有無吃、拿、卡、要以權謀私違規審批等問題﹔9、辦件量：指每季度單位總辦件量，按辦件的多少分1-5分五個檔次。通過指標權重的分級分配，建立合理的多級、全方位的綜合考核指標體系。
二、堅持“公開、公平、公正”，引入第三方評價。為解決辦事群眾最關心、最直接、最現實的審批問題，不斷改進工作作風，績效考核引入第三方評價，把群眾的滿意度作為檢驗行政審批服務工作的出發點和落腳點。第三方評價呈現以下三個特點。一是評價內容體現針對性。委托奉化電信114外呼中心對審批職能單位的滿意度進行回訪。針對群眾最關心、最關注的服務態度與辦事效率等熱點難點問題進行重點調查。二是評價人員體現代表性。第三方評價採取隨機抽樣的方式，每次隨機從每個單位抽取30個以上辦事主體進行114回訪。抽取樣本來自全市企業業主、農民兄弟、城鎮居民、個體工商戶等各行業、各領域不同年齡和文化程度的人員。三是評價調查方式體現可操作性。第三方評價按季度採取電話回訪的方法進行，回訪由奉化電信114外呼中心獨立負責進行。調查工作結束后，由市審管辦負責匯總評價分值、整理意見建議、分析評價結果。
三、廣泛開展立體考核，提高考核整體水平。在考核中注重“三個結合”，一是“網絡考核”與“日常檢查” 結合。市審管辦、監察局結合機關效能建設目標，採取明查暗訪、隨機抽查等形式，深入各職能單位對審批服務工作進行檢查。對在檢查中所掌握的情況，及時整理歸檔，形成第一手材料，與季度網上績效考核相互補充，增強考核結果的公正和客觀。二是“動態考核”與“靜態考核”與相結合。考核分季度考核和年度考核，季度的工作完成情況實行動態考核。年度考核以季度考核為依據，實行靜態考核。既考核階段性工作、又考核全年任務，解決了年終一錘定音的弊端。三是“績效考核”與“數據分析”相結合。考核借助行政審批電子監察系統對沉澱到市行政服務中心審批平台的海量數據進行匯總、統計、分析、提煉。對分析提煉的數據一方面作為績效考核的原始依據，另一方面通過對審批數據分析。通過“績效考核”與“數據分析”相結合，進一步提高行政審批數據的應用價值，同時也為數據分析應用工作節省了人力、物力，實現了行政管理的高效化。
四、加強考核結果應用，提高評估影響力。考核的結果分為四級：60分以下為不合格，60以上至80分以下為合格，80以上至95分以下為良好，95以上分以上為優秀（以下均不含本數，以上含本數）。每季度績效考核結果，由市審管辦、市監察局報經市政府領導審定后，於下季度的第一個月上旬在奉化日報公布，績效考核不合格的單位，須在結果公布后的15個工作日內向市監察局、市審管辦書面反饋整改結果。為使考核結果公開、公平和有效，在應用考核結果時堅持“兩個反饋、兩個挂鉤”。“兩個反饋”是將考核結果向領導反饋，使上級能對被考核單位有全面准確的了解﹔二是將考核結果向被考核單位反饋。“兩個挂鉤”是將考核結果與審批單位年度工作目標考核和黨風廉政建設責任制考核挂鉤，以促進各部門對評估工作的重視。
創新成效
一、鞏固職能歸並改革成果，使審批制度改革向縱深推進。為使職能歸並改革的各項措施落到實處，2009年對職能歸並“兩集中、兩到位”情況進行了“回頭看“檢查，並針對檢查中存在的問題進行了整改。此次檢查，借行政審批電子監察績效考核系統，將職能歸並改革各項要求納入對各職能部門的考核，以此來進一步鞏固改革成果。從績效考核結果來看，在實施職能歸並改革的過程中，大多數單位都能對改革措施落實到位，真正做到項目、人員、授權三到位，但同時也發現了一些問題。有的部門部分事項送回原單位踏勘、審批或僅在窗口收件發証﹔有些事項權限在市局未下放，不能歸並﹔還存在小部分項目虛進現象等問題。針對存在的問題，許多部門按考核組的要求進行了認真的整改。從整改反饋的情況來看，很多單位對績效考核都能認真對待，從自身找問題，不少單位領導十分重視，專門上門與市審管辦進行溝通﹔有些單位進一步理順了窗口與局內部科室的職能關系，將一些事項納入窗口辦理，同時還實現充分授權，將審批權限下放到行政審批科，使審批操作更加透明，審批流程進一步簡化，辦事效率進一步提高。本次檢查后，市審管辦通過行政審批電子監察績效考核系統，將職能歸並改革各項要求作為評估考核的重要內容，每個季度對情況都對“兩集中、兩到位”情況都作一次評估和檢查，對歸並不徹底，工作不到位，得到了及時有效的糾正，對項目、人事、流程的變動得到了有效的掌握。
二、提高行政審批效能，使審批服務更加高效、便民。一是辦理時效由“常規辦結”向“提前辦結”轉變。實施績效考核前，電子監察系統對各職能部門辦理審批業務超期被紅牌告示高達108次，最高月度達36次，月均15次﹔實施績效考核后的3個月內，沒有一次紅牌警告。績效考核前，市行政服務中心2010年上半年共受理業務59899件，提前辦結52521件，佔辦結總數的88.75%。績效考核后的三個月共受理業務27720件，提前辦結27404件，佔辦結總數的99.4%。二是服務方式由“固定模式”向“動態模式”轉變。針對重點項目特別是外商投資項目的審批工作，市行政服務中心各窗口實行了重點項目並聯審批，並主動上門為企業開展審批服務，受到了企業和社會的一致好評。三是思想認識由“要我工作”向“我要工作”轉變。通過嚴格的績效考核，並輔以勤政廉政教育和“黨員公開承諾”、結對幫扶等活動，加強了工作人員的教育和管理，督促其切實轉變工作作風，努力提高行政審批效率。2012年，市審管辦聯合市監察局再次開展了審批職能歸並“回頭看”檢查，一些原來未進駐的審批事項進一步進駐中心，使進駐中心的審批事項進駐達到97%﹔一些原來未授權到位的審批事項進一步授權到位，一審一核到位率81%，即辦件比例從原10.2%提高到19%，第三方回訪群眾辦事滿意率從98. 9%提高到99.8%。
三、創新了行政審批考核制度，建立起長效工作機制。網上績效考核作為一種新的考核模式，是對行政審批考核制度的一種創新，通過更加科學、規范、便捷的考核模式，建立起審批服務工作長效工作機制。一是考核更加規范。網上績效考核將考核內容、流程預先在程序中設定，考核程序隻能按順序進行，不可逆轉，這使考核始終在一個封閉、穩定的系統中運行，確保了考核的規范和嚴謹。二是考核更加便捷。對照考核要求，工作人員隻須按照規定及流程錄入相關內容，各級領導按照職責權限在網上進行審核把關、給出分值，系統自動完成整理匯總，這使得考核變得更加快捷，考核效率大大提高。三是考核更加公開、公開、公正。網上績效考核事先設定考核權限，考核結果自動生成，不可私改，各單位個人的所有績效考核信息都能全面完整地得以保存﹔單位考核的加分項目、依據和分值在網上公布，隨時可以查詢、監督，把人情因素干擾降到最低，使考核結果能夠更加公平、公正。
基本經驗
一、加大考核力度，促進領導的重視。由於中心各窗口是由各單位派駐，窗口的運作直接受制於其派出單位，審管辦作為協調管理機構往往缺乏必要的管理手段。通過績效考核，特別是績效考核結果在奉化日報上公布后，使各審批職能部門和窗口工作人員既有壓力更有動力，各單位領導對審批工作的重視程度提高了，成為審管辦在推動審批服務工作更好發展中的關健。
二、鞏固改革成果，促進改革的深化。通過績效考核，不少單位對審批服務工作的重視程度進一步增強，很多單位對考核都能認真對待。對考核發現的問題，很多單位能從自身找問題，不少單位領導也十分重視，專門上門與市審管辦、市監察局進行溝通，這些對鞏固改革成果，推動審批服務工作向縱深開展產生了深遠影響。
三、堅持鼓勵創新，促進獎優罰劣。創新是發展不竭的動力。我們認為行政服務工作沒有最好，隻有更好。基於這點認識，我們在設計績效考核制度時專門將工作創新作為重點內容列為專項增扣分欄目，對在審批服務工作有創新舉措的單位或個人在年終考核時優先加分。2012年，我市的發改窗口、規劃窗口及建設窗口和國土窗口在基建項目聯合審批工作中發揮重要作用，在專窗設立、流程優化等方面創新破難，推動了我市在基建項目聯合審批工作上的創新突破。
下步深化的設想
隨著行政審批制度不斷深入，網上行政審批績效考核需要“與時俱進”，不斷完善健全。
一、升級改造行政審批暨電子監察系統。經過近5年的運行，目前的系統功能在審批數據採集、統計、行政審批行為的量化分析及后台維護等方面反映出了一些問題。主要是一部分審批部門的系統無法與中心系統實現有效對接，致使無法有效對個別部門的審批工作實時監控。因此要進一步升級系統，完善系統功能，提高網上自動考核的比重﹔按照統一的數據規范和技術標准對系統進行升級改造，實現部門自建審批系統與市網上審批系統的網絡互聯互通。
二、不斷完善績效考核指標體系。根據行政審批制度改革的要求，調整完善指標體系。一些定性的指標體系的確定應首先與群眾、公眾溝通，明確公眾的需求與願望，在此基礎上共同確定績效評估的各項指標，而不是由政府單方面決定。在辦事群眾滿意度回訪的基礎上，考慮引入其他社會公眾元素，加大由封閉式考核到開放式考核的轉變。考慮由市審管辦牽頭，聯合新聞媒體，邀請各階層代表組成一個代表性強、透明度高的考評機構，對行政審批部門的工作情況進行評議。把辦事群眾滿意度回訪、考評機構評議納入績效考評，使第三方評議地位更加突出，使績效評估更加客觀、公正。
三、加強對績效考評結果的運用。強化績效評估結果的原因分析，認真分析和查找行政審批管理中的薄弱環節，使績效評估成為預防問題發生的有效手段。進一步深化考評結果在機關效能中的運用，將績效考評結果作為評價窗口負責人及工作人員的重要依據，並依法依規與公務員考核、選拔任用、職務升降等有機結合起來。對違規審批、執行不力、行政不作為等問題，要依法責令相關機關和人員限期改正，並視情節輕重，依據有關規定追究相關人員的責任。
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