改革重點：理順政府與市場關系

改變競爭性地方政府增長方式

所謂競爭性地方政府的增長模式，就是指以經濟總量為導向、以加大投資和上重化工業項目為重點、以地方財政收入增長和干部考核為約束激勵機制、以政府主導和地方政府間競爭為突出特點的經濟增長方式。我國經濟轉型面臨著的突出矛盾，大都與競爭性地方政府的增長模式直接相關聯。新階段理順政府市場關系，關鍵是盡快在改變競爭性地方政府的增長模式上形成共識。

不能把競爭性的地方政府當成市場經濟的主體，更不能把競爭性地方政府看成“中國模式”。競爭性地方政府增長模式是我國處於生存型階段，私人產品嚴重短缺、經濟總量嚴重不足、市場經濟體制和市場主體尚未形成的特定背景下形成的。這種增長模式在推動我國經濟的高速增長以及經濟總量的快速擴張中發揮了重要的歷史作用。

在我國市場經濟體制初步形成、企業尤其是民營企業已經成為經濟競爭主體的背景下，競爭性地方政府增長模式的作用空間越來越小。以土地財政、地方舉債為重要特征，逐步積累了巨大的地方債務風險和經濟運行風險，難以為繼﹔以低成本擴張的粗放型增長為重要特征，在資源環境成為硬約束的條件下難以為繼﹔以投資主導為重要特征，在外部市場萎縮、國內生產過剩加大的背景下難以為繼﹔以國民收入向政府集中為重要特征，在收入分配差距嚴重、社會矛盾凸顯的特定階段難以為繼。

改變競爭性地方政府的增長模式成為經濟轉型的關鍵。隨著內外發展環境和約束條件的變化，競爭性地方政府賴以發揮作用的約束條件發生了深刻變化。進入新階段，盡管社會的主要矛盾沒變，但是人民群眾日益增長的物質文化需求內涵變了。改革開放之初，人民的物質文化需求是解決溫飽，面臨的挑戰是私人產品短缺﹔進入發展型新階段，人民的物質文化需求是教育、醫療、養老、就業、住房保障，較好的生活環境、公共安全等，面臨的突出挑戰是公共產品短缺。在這個背景下，有三點判斷很重要：第一，競爭性地方政府不能繼續扮演經濟主體的角色。否則，將對中長期發展積累更大的矛盾和問題。第二，地方政府不能繼續充當投資主體。如果繼續充當投資主體，繼續扭曲市場，產能過剩的問題是難以解決的。第三，競爭性地方政府難以適應發展轉型的新挑戰，不僅不能固化為中國模式，而且還成為轉型與改革的對象。

從總體上看，競爭性地方政府的增長模式雖然在短期內刺激經濟增長中仍會發揮重要作用，但是會使經濟轉型和社會轉型的矛盾和危機因素積累下來，給中長期發展埋下更大的隱患，並成為經濟社會轉型的突出矛盾。改變政府取代市場，防止短期問題長期化，加快經濟結構轉型升級，首當其沖是改變競爭性地方政府的增長模式。

把改變競爭性地方政府的增長模式作為新階段行政體制改革的“重頭戲”。推動政府職能轉變，需要政府向市場放權，更需要改變競爭性地方政府的增長模式：第一，改變競爭性地方政府的增長模式，行政體制改革才有可能在推動經濟發展方式轉變上有所作為﹔第二，改變競爭性地方政府的增長模式牽動影響經濟轉型、社會轉型、政府轉型的全局，並將成為行政體制改革的基本性問題﹔第三，改變競爭性地方政府的增長模式涉及中央地方關系及其相關的財政稅收體制、激勵機制、干部人事制度等深層次的矛盾與問題。

推動中央地方關系由經濟總量導向向公共服務導向的轉變。在競爭性地方政府的增長模式不改變的情況下，簡單的推動中央向地方放權，不僅難以達到目的，甚至會產生更多的矛盾和問題。適應社會公共需求全面快速增長的客觀趨勢，政府應當把公共服務作為自己的核心職能。在這個大前提下，才有可能理順中央和地方關系。為此，建議在新階段行政體制改革中，盡快形成中央地方關系財稅改革的行動方案：通過3年左右的努力，改革中央地方現行的財稅體制，建立公共服務導向的中央地方公共職責分工體制﹔通過5年左右的努力，以加快城鎮化為重要導向調整行政層級，改變公共資源向大城市集聚的狀況，為大中小城市協調發展奠定體制基礎﹔通過8年左右的努力，實現中央地方關系法定化。

當前，加快政府轉型與改革已成為全面轉型與改革的關鍵和重點。轉變政府職能，減少政府審批，壓縮行政開支很重要。但也應當看到，競爭性地方政府的增長模式到了非改不可的地步，並成為下一步行政體制改革最具有實質意義的重大課題。

（作者為中國（海南）改革發展研究院院長）

（《紫光閣》雜志授權人民網－中國共產黨新聞發布，請勿轉載）    

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