中国共产党成立91年，共召开了17次全国代表大会。党的全国代表大会作为全党的最高领导机关，党代会制度作为党内最基本的民主制度是如何形成的？在形成过程中有哪些特点和经验教训？党的全国代表大会对中国的发展进步有哪些历史贡献？在党的十八大即将召开之际，让我们一起来关注和思考。
李忠杰，男，江苏人，现任中央党史研究室副主任、教授、博士生导师，全国著名党史研究专家。对党的全国代表大会制度的形成发展和历史经验等问题，李忠杰副主任有着深入的研究和独到的见解。
全国党代会制度的历史沿革
李忠杰指出，中国共产党成立以来，经历了三个大的发展时期。中国共产党的全国代表大会制度，也相应地经历了三个大的成长时期。
第一个时期，从1921年到1949年，我们党召开了七次全国代表大会。这是全国党代会制度的创立时期和基本成形时期。1921年，第一次全国代表大会在上海召开，不仅宣告了中国共产党的诞生，也标志着党的全国代表大会制度正式产生。但这时的全国党代会制度，还仅仅是最初的自然形态。大会文件对于全国党代会的构成、职权、运行规则等，都还没有作出制度性的规定。1922年召开的第二次全国代表大会，制定了党的第一个章程，规定“全国代表大会为本党最高机关”，同时规定“全国代表大会每年由中央执行委员会定期召集一次”；“全国大会及中央执行委员会之议决，本党党员皆须绝对服从之”。这是关于全国党代会的最初几条原则性的制度安排。
此后，中国共产党于1923年召开的三大、1925年召开的四大、1927年根据五大的精神，陆续制定了三个《修正章程》。其中，第三个修正章程案比较完整地规定了党的组织系统和全国代表大会召开的时间、条件、程序、工作内容等。1928年，在苏联莫斯科召开的六大通过的《党章》专门设立了“党的全国会议”和“党的全国大会”两章，对全国党代会的召开、职权、选举等作出了更加明确的规定。六大之后，由于斗争环境日益复杂和其他种种原因，全国党代会制度没能有效坚持。从1928年到1945年，只开了7次党的中央全会和一些政治局扩大会议。
1945年在延安召开的第七次全国代表大会，把新民主主义革命时期全国党代会制度的发展推向了顶点。大会总结党的建设多年积累的经验，制定了更加系统、更加全面的党章，对党的组织原则、组织系统、各项制度等作出了一系列重要规定。其中，“党的中央组织”一章，对全国党代会的召开、职权、与中央委员会的关系、党的全国代表会议等，都作了统一规定。七大充分发扬民主，决定了事关党的建设和新民主主义革命的一系列重大问题，充分发挥了全国党代会制度的作用。
第二个时期，从1949年到1978年，我们党召开了四次全国代表大会。这是中国共产党在开始执政条件下全国党代会制度的曲折发展时期。1956年在北京召开的第八次全国代表大会，制定了党夺取革命胜利并成功转入大规模经济建设之后的第一部党章。它集中反映了党在执政条件下面临的重大课题和艰巨任务，对党的建设提出了新的、更高要求。除了规定全国党代会的职权、选举、程序等外，还着重实行了全国党代会的常任制，规定“党的全国代表大会每届任期五年”，“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。”邓小平称这是一项根本的改革。按照这些规定，除了1956年9月召开的八大一次会议，还于1958年5月召开了八大二次会议。
此后，随着“左”倾错误的发展，不仅全国党代会的常任制没有能够坚持，就连全国党代会制度也逐渐受到破坏。1969年召开的第九次全国代表大会，其思想、政治、组织的指导方针都是错误的。代表的产生、选举的方式等也存在很多问题。九大通过的《党章》，取消了党内民主制度的很多重要规定，包括取消全国党代会常任制，甚至其职权都不再规定。
1973年召开的第十次全国代表大会，基本上延续了九大的错误。1977年召开的第十一次全国代表大会，开始纠正“文化大革命”的问题，但在思想理论上还带有“文化大革命”的痕迹。这届全国党代会及其制定的党章，都带有这种过渡的性质。
第三个时期，从十一届三中全会到现在，我们党召开了六次全国代表大会。这是全国党代会制度的全面恢复时期和不断规范时期。1982年召开的第十二次全国代表大会，是十一届三中全会实现伟大历史转折之后举行的第一次全国党代会。这次会议为推动全面改革和加强党的建设作出了重要决策。大会制定的新党章，彻底清除了从九大到十一大所制定的党章中的错误，并且适应新时期的要求，重新提出了党的建设的方向、任务和组织原则等。新党章进一步明确全国党代会的职权，规定召开全国党代会的程序、规则，确定了它与中央委员会的关系，同时改革了中央机构的设置。十二大及其制定的新党章，奠定了改革开放和社会主义现代化建设新时期全国党代会制度的基础。
十二大以后，党的各次全国代表大会始终按期召开，及时研究和决定党的事业中的最重要问题。从十三大到十七大，每次全国代表大会都与时俱进，对党章作出一定修改。通过改革，全国党代会的有关制度和规定越来越充实、细致、规范，党内民主迅速发展，全国党代会的作用得到了越来越大的发挥。
全国党代会制度的变化特点
李忠杰通过研究发现，全国党代会制度在客观上是依循着几条带有根本意义的路径不断完善的。
第一，走向独立自主。这是新民主主义革命时期全国党代会制度发展的最重要特点。中国共产党是在共产国际的帮助下成立的。最初的重要理念之一，就是各国共产党互相支持，共同推进世界革命。所以，一大通过的《党纲》规定：“不分性别、国籍，均可接收为党员，成为我们的同志。”党的第一个决议规定：“党中央委员会应每月向第三国际报告工作。”二大的《宣言》进一步宣布，“中国共产党是国际共产党的一个支部”，为此还专门通过了《中国共产党加入第三国际决议案》。从一大到六大，基本上都有共产国际的代表参加并给予指导。党的六大则完全是在苏联召开的。
加入共产国际，是以接受加入共产国际的21个条件为前提的。从1924年开始，共产国际推行布尔什维克化运动，要求各国共产党严格向苏联党学习。1925年1月，共产国际制定了《各国共产党模范章程》，要求各国共产党对原有的章程作出统一修改。所以，中国共产党于1927年制定的《修正章程》和于1928年召开六大制定的《党章》，基本上套用了《模范章程》的结构和内容。全国党代会的职权等，也基本上照搬《模范章程》。
与共产国际的这种关系，既有益也有弊。益在得到了共产国际的支持和指导；弊在不能独立自主地制定符合中国国情的路线方针政策，致使中国革命一度遭受严重挫折。后来，中国共产党逐步端正了思想路线，注意独立自主地探索本国的革命道路，从自己国家的实际出发加强党的建设。到1945年，中国共产党日臻成熟，共产国际也已经解散。所以，七大就成为中国共产党第一次完全独立自主地召开的全国代表大会，七大的《党章》也成为中国共产党第一次完全独立自主地制定的党章。全国党代会的准备、会议的内容、召开的方式、中央领导机构的选举等，完全按照中国共产党自己的意愿进行，并且最终独立自主地决定了一系列重大问题。这一历史性变化，标志着走向成熟的中国共产党，具备了独立自主地领导中国的革命和建设的坚实基础。
第二，逐步规范定型。这是91年来全国党代会制度发展的最主要特点。首先，全国党代会的召开时间逐步规范。从1922年到1928年，党章规定每年召开一次全国党代会，当时也大致地做到了。但六大之后直至1945年七大之前，由于战争环境等原因，整整17年没有召开全国党代会。后来，七大的《党章》规定，全国党代会“在通常情况下，每三年召集一次。”但这一规定也没有做到。从七大到八大，间隔了11年。对此，邓小平在八大作修改党章的报告时指出：“这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”八大的《党章》规定：“党的全国代表大会每届任期五年。”“全国代表大会会议由中央委员会每年召开一次。”遗憾的是，从八大到九大，又相隔了13年，这只能说明当时党对“党代会制度”的认识不到位，执行党章很不严肃，党内民主存在着严重缺陷。十一届三中全会之后，这种不规范状况被彻底改变。从十二大起，每次全国党代会都按照党章的规定如期召开。这成为党内生活走向民主、规范的重要标志。
其次，全国党代会的职权逐步规范。最初的党纲、章程均未规定全国党代会的职权。1927年召开五大以后制定的《修正章程》，第一次规定了党的全国代表大会的工作内容。六大的《党章》稍作调整，规定为：“1.接受并审查中央委员会及中央审查委员会的报告。2.决定党纲上的问题。3.决定一切政治策略，及组织等问题的决议案。4.选举中央委员会，中央审查委员会等。”七大、八大作出的规定与此基本类似，但九大、十大、十一大的《党章》取消了这些规定。在党的事业中，很多大事没有通过全国党代会来研究和决定。直到十二大完成在党的建设问题上的拨乱反正，党章对全国代表大会的职权才重新作出规定。按照这些规定，十二大以来，历次全国党代会都认真履行了这些职权。党的重大问题提交全国党代会来研究和决定。特别是十六大正常履行党的最高领导集体的交替程序，解决了国际共产主义运动中长期没有解决好的接班制度问题，具有重大意义。在全国党代会的程序、规则、投票、选举等比较具体的问题上，近几届全国党代会都不断地作出新的探索和改进，使全国党代会履行职权的方式越来越规范。
第三，形成民主传统。这是91年来全国党代会制度发展的最宝贵特点。中国共产党成立以来，以坚持和发展党内民主作为基本价值理念。虽然初期的党内活动存在着运作不规范的问题，党在政治上也犯过不少错误，但以全国党代会为基本形式坚持和发展党内民主方面，还是作出了不懈的努力，形成了许多优良的传统。
在全国党代会筹备过程中，努力发扬党内民主，集中全党智慧，为全国党代会的顺利召开创造良好条件。为了召开四大，中共中央事先于1924年8月31日，向各地各级党组织发出信件，要求“对于本党一年来各种政策，工农、青年、国民党各种实际运动及党内教育上、组织上各种问题发表其意见，并于小组会议时提出讨论，以其结果报告中央。个人有特别意见者，指令其写成意见书，由委员会或组长汇寄中央局。”当时，就连远在莫斯科的中共旅莫支部，也给中央写来了专门的报告，不仅汇报了讨论的情况，而且各种观点拥有多少票数，都详细记录在案。
在全国党代会开会期间，努力发扬党内民主，组织代表深入讨论党代会的议题，做到集思广益。在八大上，除了毛泽东致开幕词、刘少奇作政治报告、邓小平作关于修改党章的报告、周恩来作关于发展国民经济第二个五年计划的建议的报告，还有113人作了大会发言，外加70篇未刊发言。在会议讨论中，允许发表和讨论不同意见。
党内民主的优良传统，在“文化大革命”期间受到破坏，十一届三中全会以后，逐步得到恢复和发展。十二大以来，全国党代会制度的民主化程度不断提高。如全国党代会的文件起草，都以适当方式在党内的一定范围征求意见，广泛集中全党的智慧和意见。
