四大“病根”
在王雍君看来，“小金库”问题的形成有历史因素、主观因素、体制因素等多方面原因，但究其根源在于制度不完善，预算、资产管理不到位，监督机制不健全。具体而言，根源在四方面：
预算收入刚性约束不强。首先，“非税收入”管理不完善。实行部门预算以来，对规模较大的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等“非税收入”的预算管理比较严格，但对国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益则刚性约束不强。比如，行政事业单位的房产出租收入普遍未纳入“非税收入”管理，行政事业单位下属企业长期不上缴经营收益。这为行政事业单位预算之外使用资金甚至设立“小金库”提供了便利条件。
其次，经营收入预算管理薄弱。事业单位的职能定位，造成其收入来源的多样性和复杂性，除财政补助收入外，还包含事业收入、经营收入、投资收益、其他收入等多种经费渠道。目前，事业单位非财政补助收入纳入预算管理缺乏制度约束，经营收入等尚未纳入收支两条线管理，是否纳入预算?纳入多少?主动权全部在各组织收入的事业单位。
预算编制仍存在弊端。合理的支出标准和定额是编制部门预算的基础，但目前尚未形成涵盖全部经常性支出的定额体系，一些现有的标准长期未修订，已不适应实际情况。如公务接待费用，现行列支标准是财政部1998年制定的，要求不得超过当年单位预算中公务费的2%，已不适应现行市场物价水平，标准过低，失去了合理有效的约束。一定程度上造成预算单位以“会议费”、“培训费”等名义虚列支出以弥补招待费的不足。
国有资产管理不到位。一方面，资产底数不清，未妥善解决遗留问题。在体制、机构改革过程中，行政事业单位改革不彻底，对固定资产、账外公司、遗留权益等问题，清理力度不够，形成较多的遗留问题。因涉及人员安置等问题，很多资产未能妥善管理、处置，一些错误的管理方式延续至今。
另一方面，政企不分，国家对行政事业单位办企业进行过多次清理，但目前行政事业单位仍直接或间接控制大量附属企业。这些企业依托行政事业单位开展经营活动，往往无偿使用上级单位资产(如房屋资产)。上级单位为了扩大创收力度，也为了分流人员，通过任命企业领导、委派工作人员等方式对企业进行实际控制。附属单位成为行政事业单位隐匿、转移资金的场所，为设立“小金库”提供了平台。
监督制约机制不健全。首先，内部控制缺失。一是我国相关制度缺乏对单位主要负责人权力的有效监督和制约;二是上级部门对下级单位、内部部门的监督不到位;三是对于单位的财务收支，财务人员只注重票据是否合规、手续是否齐全，而对其真实性、合法性很少过问。
其次，外部监督不到位。目前，对中央一级预算单位、大型企业的审计覆盖率已基本达到100%，其违法违规行为也逐年减少。但由于监督力量所限，对二级及二级以下预算单位的审计覆盖率较低。同时，各部门未形成合力。目前，纪检、财政、审计、一行三会、国资、民政、税务等部门，都根据各自职能对相关单位进行监管。但各司其职，缺乏信息沟通机制，存在监管盲区，未形成监管合力。
再者，处理处罚不到位。现行的《会计法》《财政违法行为处罚处分条例》和《刑法》等法律法规中，至今没有明确规范“小金库”的法规，对“小金库”的处理处罚机制、标准设计等还不甚明确。
值得注意的是，很多单位“小金库”与部门利益、小团体利益甚至个人利益紧密联系，呈现出“普惠式、集体性”的特点，造成了“法不责众”的状况，也给“小金库”的查处带来了一定难度。（记者 韩远飞）
