街鄉吹哨 部門報到——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新紀實

北京市西城區廣外街道紅蓮菜市場升級成為集蔬菜零售、洗衣洗染、理發、修理、家政以及便利超市等八大服務為一體的綜合性便民服務網點。 　　資料照片

“能解決的問題都破題了，余下的都是硬骨頭。”這是記者在北京採訪時經常聽到的一句話。作為10多年來人口增加了近千萬的超大型城市，北京城市治理積累了不少原有機制“看得見、管不著”的問題，難點在基層，痛點在群眾身邊。

啃下硬骨頭，要有新辦法。11月中旬，中央全面深化改革委員會第五次會議審議通過了《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》，認為北京市委以“街鄉吹哨、部門報到”改革為抓手，積極探索黨建引領基層治理體制機制創新，聚焦辦好群眾家門口事，打通抓落實“最后一公裡”，形成行之有效的做法。

北京是如何以黨建引領創新基層治理體制機制的？它又取得了哪些實實在在的成效？記者近日對此進行了調查採訪。

發現

基層創新成為改革“一號課題”

“街鄉吹哨、部門報到”機制，源自平谷區金海湖鎮一次“倒逼”式的整改。這種下級“吹哨”、上級各部門30分鐘內應急“報到”的聯合執法新機制，使14年屢禁不止的黃金盜採終於銷聲匿跡。

位於北京市最東端的金海湖鎮，歷史上以金礦資源聞名，雖然早已禁止開採，但在利益驅使下，仍有人上山“挖金”牟利，屢禁不止。2016年5月，金海湖鎮發生重大金礦盜採案件，造成嚴重安全事故，導致6死1傷。由於聯合執法難、調查取証難、固定証據難，該案直到2017年12月21日才二審判決結案。

血的教訓就在眼前，但問題仍舊沒有徹底解決。“礦難以后，鎮裡增加人力、物力，進行了人防、技防綜合管控，即使這樣，非法掘金和砂石盜採依然沒有被制止住。”金海湖鎮黨委書記韓小波坦言，作為鄉鎮黨委、政府，面對基層治理中的失管、失控及諸多的底線問題，也想管，也一直在管，“我們也搞過聯合執法，但是由於職責不清，造成聯而不合，真正是‘看得見的管不了，管得了的看不見’‘叫腰腿不來，叫腿腰不來’。”

如何對症下藥，根治病症？平谷區委、區政府痛定思痛，深入摸病根兒：鄉鎮一線最容易發現盜挖盜採情況，卻沒有執法權﹔執法部門雖有執法權，但難以及時深入一線發現和解決問題。更關鍵的是，街鄉、委辦局等部門條塊分割，管理分散，執法既有空當，也有斷層。2017年，平谷區果斷決定，打破條條框框，將執法主導權下放到鄉鎮。在金海湖鎮成立了“雙安雙打”臨時黨支部和指揮部，由韓小波擔任黨支部書記和總指揮，16個區級職能部門一把手任指揮部成員和支部委員。

“區裡賦予了鄉鎮領導權、指揮權和考核權。”韓小波介紹，鄉鎮一旦發現問題，發出召集信號，各相關部門執法人員必須在30分鐘內趕到現場，根據職責拿出具體執法措施，“事不完，人不走”。“鄉鎮吹哨、部門報到”，困擾金海湖多年的盜挖盜採問題迎刃而解。

平谷探索的調查報告，放到了市委主要領導同志的桌上。這一年，為了摸清基層情況，市委、市政府領導一直在基層調研，僅東城區，北京市委書記蔡奇就去了33次，大街胡同都走遍了，為了解決王府井南口的堵車問題，親自召開協調會。巴掌大的地方，長安街、步行街、胡同口糾結在一起，不同的事務，分屬市區街道不同層級管著，公交線路、旅游大巴、停車位、單車停放、道路秩序……管理權限分屬不同部門。王府井管委會對堵車原因一清二楚，然而，“九龍治水”，誰能把“九條龍”一起呼喚來共同發力呢？

“原湯化原食”，基層的問題靠基層的辦法來解決。“平谷探索”為北京市委破解基層治理難題打開了一扇窗。

經過進一步調查研究，2017年9月，北京市委常委會決定，將平谷區的經驗做法總結提升為“街鄉吹哨、部門報到”，並作為2018年全市“1號改革課題”，向16個區選點推廣。

今年1月，十二屆北京市委深改領導小組第六次會議審議通過《關於黨建引領街鄉管理體制機制創新實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，明確了加強黨對街鄉工作的領導、推進街道管理體制改革、完善基層考核評價制度、推行“街巷長”機制等14項重要舉措。破解基層治理難題，北京找到了抓手。

目前，“街鄉吹哨、部門報道”改革在北京全市169個街道鄉鎮進行試點，佔總數的51%，在探索黨組織領導基層治理有效路徑、解決基層治理難題、切實增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感等工作上取得了初步成效。

推動社會治理重心向基層下移、把基層黨組織建設成為領導基層治理的堅強戰斗堡壘，是黨的十九大提出的重要任務。“隨著工作的不斷推進，我們對這項工作的認識也在不斷深化。”北京市委組織部副部長張革說，“‘街鄉吹哨、部門報到’是一種形象的說法，這項改革的核心就是以黨組織領導基層社會治理為主線，牢牢把握首都城市發展規律和治理規律，加強黨的領導，發揮黨的政治優勢和組織優勢，把基層黨組織建設成為領導基層社會治理的堅強戰斗堡壘。”

賦權

一根針如何撬動千條線

“吹哨報到”機制的關鍵，是向街鄉“賦權”。東城區東華門街道工委書記趙宏鬆說，街道指揮區級職能部門，過去想也不敢想。“哨子”交到街道手上，到底能不能吹響？如何才能吹響？是吹響一陣子，還是形成長效機制？

俗話說“官大一級壓死人”“上面千條線，下面一根針”。誰都明白管理重心下移，是治療城市病的良藥，但各個部門往往會把住原有職能不撒手，這樣“一根針”如何撬動“千條線”？這個反向發力的過程，北京通過“一把手工程”和基層雙向推動，經歷了期盼與疑慮、磨合與配套，最終發揮出攻堅克難的力量。

改革的關鍵在落實，落實關鍵在一把手。圍繞黨建引領“街鄉吹哨、部門報到”工作，蔡奇親自謀劃、親抓落實。今年2月以來，他赴基層一線專題調研40余次。下基層聽意見、走街串巷看成效，成為工作常態。很快，北京市各區均成立了由區委書記牽頭、區委專職副書記具體負責的專班，這個專班，重在針對運營中出現的問題，即時研究情況，抓機制完善、抓政策配套。

東城區的工作人員告訴記者，實施“街鄉吹哨、部門報到”新機制，街鄉這個“塊”與職能部門這個“條”，首先需要重新磨合。

過去，“條”與“塊”對接參差不齊，解決棘手問題，常常需要上級領導親自“挂帥”，帶著職能部門去街道集體“會商”，當場拍板。這樣的做法難以“常態化”運轉。“‘條’與‘塊’就像輪轂與鏈條，隻有兩者都動起來，才能發揮作用，不能隻有輪轂轉而鏈條不動”。

聽說要向街道賦權，政府職能部門的反應不一：“權力給了街道，我們職能部門的工作抓手在哪裡？還是說所有任務都由街道接盤？”

“條”與“塊”的矛盾，歷來在基層社會治理中仿佛是一個“結”，糾纏在一起，以致相互推諉。由於強調屬地責任，職能部門通過“漏斗效應”將大量的事務“漏”到街道、社區一級，導致街道、社區越來越忙，但“看得見的管不著，管得著的看不見”，許多問題街道解決不了。

如何理順條塊關系？“賦權，首先要確權。”東城區委副書記、區政協主席宋鐵健說，有“清單”才有操作路徑，才有后面合理的考核和評價。

東城區從頂層設計開始，對街道的定位和職責進行了梳理，形成了106項街道內設機構職責清單，明確除街道工委和辦事處職責清單以及涉及城市管理、民生保障、社區建設和公共安全工作以外，其他職能部門不得隨意向街道安排工作，確保街道集中精力抓黨建、抓治理、抓服務。

確權只是第一步。在確權基礎上，東城區賦予街道對重大事項的意見建議權、對綜合性事項的統籌調度權，制定了區政府部門派出機構人事任免事先征求街道工委意見和派駐人員考核的具體辦法，完善自下而上的考核評價制度，將街道對政府部門的績效考核權重提高到30%，實現了“條條圍著塊塊轉”。

基層反向發力，在制度上有了配套，有了細化，有了保障。“吹哨報到”機制，很快顯示出了它針對棘手問題“集中優勢打殲滅戰”的威力。

東華門街道附近的王府井地區是北京集中體現大國風范、時代風尚的“金名片”。但長期以來，該地區交通秩序比較混亂，特別是周邊街巷胡同停車難、停車亂的問題十分突出。

王府井大街東側，就有一條堵車出了名的胡同——煤渣胡同，全長301米，主路寬8米，呈東西走向，胡同南側緊鄰北京協和醫院北大門急診大樓，胡同北側有多個胡同小區，居住著300余戶本地居民。

由於地理位置特殊，每年往來觀光旅游、看病就診的人群非常龐大，煤渣胡同周邊人流、車流密集，再加上兩側亂停車，這條胡同從早到晚被堵得水泄不通。“胡同居民自己停車也成了大難題，見縫插針都插不進去。”胡同老住戶唐毅說。

“不是不想解決，根本就解決不了！”趙宏鬆很無奈。

疏堵首先要禁停，一來街道沒有執法權，二來王府井寸土寸金，不讓停，那麼老百姓的車該停哪兒去？煤渣胡同堵了治、治了堵，始終難以根治。

“街鄉吹哨、部門報到”機制下，東華門街道一聲哨響，眾多職能部門雲集，對煤渣胡同交通秩序進行綜合整治：區交通委將胡同的路側停車位全部取消，清除車位線及車位編號﹔區交通支隊在非機動車道和機動車道中間增設了隔離護欄，違法停車再也鑽不了空子，行人有了更安全的專屬步道﹔東華門街道綜合執法隊依法取締胡同中部的兩輛佔道房車，胡同道路豁然開朗。

最后，如何才能讓老百姓的車有地兒停，又能停得起？東華門街道出面，與王府井周邊的商業配套停車場進行協調，以優惠價格為居民提供共享車位。

“王府井地區停車每個月怎麼也得花費1500元到1800元，但是我們居民停車，每月就收500元。”簽訂了停車協議的唐毅表示，以前將車胡亂停在路邊，雖然免費，但是不安全，車被劃傷過，還是現在有正規停車位踏實。

隻通行，不停車，王府井地區正式打造成北京市首個“不停車街區”。11月初，當記者再次來到昔日擁擠不堪的煤渣胡同，眼前的景象已與往日截然不同。胡同中保留了4米的機動車道，旁邊還有非機動車和行人通行的專用通道。胡同中沒有車輛滯留，一輛輛汽車順暢地駛過。

“‘街鄉吹哨、部門報到’不是一句口號，而是一種機制，有抓手、能落實，讓我們在一線解決困難、提升服務有了底氣。”趙宏鬆感慨道。

在街道、鄉鎮行政區域內，哨聲一響，應者雲集，效率倍增。那麼，跨行政區域的怎麼辦？“‘街鄉吹哨、部門報到’，不僅僅是簡單地通過‘吹哨報到’來解決某一問題，而是探索建立一套服務群眾的響應機制，堅持民有所呼、我有所應，努力走好新時代群眾路線，解決好群眾身邊的問題。”張革表示。

豐台區太平橋街道與西城區廣安門外街道接壤，和諸多行政區域相似，交界地帶往往存在環境臟亂差問題。但由於權限不清晰，職權行使受到諸多掣肘，致使街道處於“有心治理，無處發力”的尷尬境地，生活於此的居民也頗多怨言。

在豐台區與西城區交界線上，一處2000平方米的兩層違建公寓樓高高聳立，1/3屬於西城，2/3屬於豐台。該處違建自形成后，長期出租住人、無照經營等現象一直存在，尤其在上下學高峰期間交通擁堵嚴重，影響周邊居民的日常生活。

然而，由於違建所在位置跨區，拆除存在困難。不管豐台還是西城誰來執法，違建使用者都振振有詞，“憑什麼拆我，有本事把這樓鋸開，就拆你們屬地的那半截。”

群眾的訴求就是哨聲。目前，北京各街鄉已經吹響了“綜合執法哨、重點工作哨、應急處置哨”，在此基礎上，各街鄉不斷摸索，堅持問題導向，形成解決問題的合力。

5月8日上午9點半，太平橋街道與廣外街道吹響“聯合哨”，存在多年的違建公寓樓被拆除，嚴重擾民的違建“毒瘤”成為歷史。住在康寧居小區3號樓的張先生高興地說：“這個地方經常出現交通擁堵，路邊垃圾堆物不能及時清理，以后，這條路暢通了，我們心裡也更加敞亮了。”

下沉

干部和職能同時沉到了基層

“部門報到”就要履職，就是要到基層一線、到群眾身邊解決問題。街鄉的“哨子”吹響了，“部門報到”的步子如何跟得上？

執法力量到綜合執法平台“報到”、街道干部任街巷長沉到基層“報到”、駐區黨組織和在職黨員“雙報到”、通過“周末衛生大掃除”組織黨員干部到現場“報到”。在實踐中，北京探索出4種主要的“報到”形式，推動力量下沉。

不久前，石景山區城管八角街道執法隊副隊長宋鑫一行來到時代花園底商一處車行執法，1個小時前，八角街道社會綜合治理執法指揮中心接到群眾舉報，與宋鑫一同前來的，還有八角街道社會綜合治理執法指揮中心的公安、環衛、消防、交通、食藥、工商和安監7個部門的負責人。

“門前修車屬於佔道經營，門口綠地涉嫌鋪磚，綠化帶存有堆物，營業執照未遷移，目前屬於異地經營。”根據群眾舉報內容，指揮中心的相關部門負責人一一排查，責令整改，不到半小時，處理妥當，權責分明，立竿見影。

“這事要是擱以前，街道接到舉報要先召集各執法部門開會，然后再統一協調各部門時間，集中處理，前前后后最少要3天，還不一定能徹底解決問題，現在我們部門‘報到’下沉街道，3天的事情半天就能解決。”

問題的快速解決，得益於石景山區對城管執法力量下沉街道的體制創新：城管執法局街道執法隊實行“雙重管理”機制，城管執法隊員編制、檔案正式移交街道。此外，還有公安、環衛、消防、交通、食藥、工商和安監等部門常駐，住建委、衛計委、國稅地稅等部門挂牌。在街道層面，形成了聯合綜合治理執法指揮中心，各部門一同破解城市管理頑疾。

與石景山區類似，北京各區街道、鄉鎮紛紛建立街鄉綜合執法平台，推動執法力量下沉。按照“區屬、街管、街用”的原則，在290個街鄉建立實體化的綜合執法中心，普遍採用“1+5+N”模式，即1個城管執法隊為主體，公安、消防、交通、工商、食藥等5個部門常駐1至2人，房管、規劃國土、園林、文化等部門明確專人隨叫隨到，將人員、責任、工作機制、工作場地相對固化，讓部門報到有平台、有機制、有資源。

除了執法力量到綜合執法平台“報到”，北京還積極引導街道干部到基層“報到”，全面推行“街巷長制”。在全市每條街巷設置“街長”或“巷長”，分別由街道處、科級干部擔任，牽頭組織社區層面的基層治理，及時發現、協調解決堆物堆料、亂停車、地樁地鎖等群眾反映強烈的環境問題。明確了街巷長承擔“知情、監督、處置、評價”的職責，建立了“日巡、周查、月評、季點名”機制，並將街巷長向全社會公示，推動街巷長去現場發現、解決問題。截至9月底，北京全市共選派街巷長1.5萬名，招募2.3萬名“小巷管家”，在近5000條大街、1.4萬余條小巷發揮積極作用。

一聲哨響，冬奧組委前來報道，這在以前可能無法想象。石景山區廣寧街道高井路社區與冬奧組委駐地——首鋼西十筒倉僅一牆之隔，社區居民參與冬奧熱情很高。借助區位優勢，區裡也計劃將其打造為冬奧特色社區，但苦於沒有發展思路。借助基層黨組織和在職黨員“雙報到”機制，石景山區廣寧街道吹響了“報到哨”。

從2018年4月起，冬奧組委先后有1名部級干部、8名局級干部及20余名黨員干部以在職黨員身份到高井路社區“報到”。北京市副市長、冬奧組委執行副主席張建東開設社區冬奧大講堂﹔北京冬奧組委秘書長韓子榮為社區謀劃冬奧特色社區建設構想﹔冬奧組委的在職黨員們還積極參與社區慰問幫扶、公益勞動、冬奧知識宣講等活動。

“在冬奧組委的大力支持下，我們街道確立了建設冬奧特色社區的目標和路徑，同時通過冬奧特色社區的建設，促進了地區交通、環境、文化品位等整體提高。”廣寧街道黨工委副書記王志平介紹，其實哨聲吹來的不僅是冬奧組委，“市奧促會、區體育局、文委、衛計委、殘聯等單位都積極響應哨聲，為冬奧特色社區建設提供資源、出謀劃策。”

在落實“街鄉吹哨、部門報到”的過程中，北京各區積極搭建基層黨組織和在職黨員參與社區黨建、社區治理的平台載體，倡導在職黨員走出家門、走進社區，聽取民意，服務社區。目前，北京全市9175個法人單位黨組織、71.73萬名機關企事業單位在職黨員全部回屬地居住地街鄉、社區村“報到”。這支龐大的力量通過公開承諾、建言獻策、辦實事等方式，在環境整治、教育培訓、政策咨詢、服務群眾等方面發揮積極作用。

基層治理面對的是基層群眾豐富多彩、多元多樣的日常生活。家門口的樹葉掉了有沒有人掃，胡同裡的垃圾清理及不及時……這些看似零碎的“小事”，實際上是關系群眾切身利益的“大事”，也是群眾的“煩心事”。

在“街鄉吹哨、部門報到”的探索實踐中，北京市通過“周末衛生大掃除”組織黨員干部到現場“報到”，組織黨員干部深入背街小巷，到居民院子裡與居民一起開展環境整治。在黨員干部的帶動下，群眾從“站著看”到“跟著干”，一起動手整治“臟亂差”，形成了周末一道亮麗風景線。

《 人民日報 》（ 2018年12月10日 09 版）