云南南涧：“党代表发挥作用”实践探索

一、做法及成效

近年来，南涧县试行了党代会年会制，实施了党代表任期制，逐步规范党代表联络服务工作，注重提高党代表的责任意识和履职能力，圆满完成县党代会各项任务，同时注重党代表在党代会闭会期间发挥作用。

（一）主要做法

1、建立了工作机构。2010年1月南涧县在全州范围内率先成立了县委党代表联络办公室，明确了机构级别、职能职责，配备了专职干部，保证了党代表日常联络服务工作正常有序开展。

2、完善了有关制度。南涧县于2010年、2011年分别制定了《关于充分发挥党代表大会代表作用的意见（试行）》和《南涧县党代表大会代表列席党内重要会议、重大决策征求党代表意见及情况通报制度（试行）》，落实和完善了党代表大会代表任期制，积极推行党代表参与重大决策、参加重要干部推荐、民主测评评议、列席县委常委会等制度，在制度上保障了党代表的知情权、参与权和监督权。

3、搭建了多种平台。南涧县不断拓宽党代表发挥作用的途径，结合“四群”教育推行党代表联系党员群众制度，通过党代表列席县委会议、党代表不定期座谈交流、定期征集意见建议、开展调研活动等方式，积极建言献策，较好地发挥了党代表联系党员群众、参与议事决策等作用，使党代表能真正履行职责。

（二）取得的成效

1、党代表管理服务工作逐步规范。南涧县完善了党代表个人基础信息电子档案，建立了党代表信息管理及时更新调整机制，确保信息“三准确”，即党代表人数准确、职业准确、联系方式准确，为党代表活动开展奠定了基础。2013年春节前，县委党联办向全县300余名县党代表寄发了《慰问信》，通报了全县经济社会发展进展情况，介绍了对党代表的新要求以及省、州、县开展党代表联络的典型做法，使党代表真切感受到了荣誉感，同时增强了责任感。

2、党代表履职能力不断提高。依托省州县级组织的各类干部教育培训，积极寻求提高党代表思想水平、自身素质和履职能力的途径和方法。2012年以来，组织县党代表40余人次参加了省级培训，组织县党代表70余人次参加了州级各类学习培训，县党代表参加县级各类学习培训达3000多人次，党代表履职能力得到一定程度的提升。

3、党代表联系群众制度落到实处。结合全县“四群”教育活动的开展，制定了党代表包片联系党员、联系群众制度，每名党代表分片负责区域内的民情责任，重点联系5至10户党员户或群众，促进了党代表深入基层，倾听群众意见呼声，解决实际问题，进一步畅通党代表联系群众、服务群众的渠道。

4、党代表积极参予重大决策监督。充分发挥党代表主体作用，积极创新活动载体为党代表顺利行使代表权利提供平台。自2011年10月以来组织19批次57人次县党代表列席县委常委会议，组织部分县党代表参与县内重要干部推荐、提名以及提高村干部报酬等县委决策、县委权力公开透明运行的社会监督、评价。

5、党代表意见征集受到重视。全县经济社会发展的重大战略、重大决策、县级班子民主生活会等，采取组织党代表座谈交流等方式，分别征求全县各阶层党代表的意见。今年年初，县委党联办向全县党代表寄发了征求代表意见、建议的《函》，征求党代表对经济社会发展、党的建设、党代表联络工作等的意见建议，党代表就干部队伍建设、基层党建、政府项目建设、农村低保、村干部待遇等提出了意见建议。

6、党代表调研成果帮助解难题。围绕经济社会发展的重大课题，组织党代表开展“基层党建如何抓”、“党代表如何发挥作用”、“提高村干部待遇”等多项调研，形成具有参考价值和指导意义的调研材料，为建言献策打好基础。县委党联办向县委、县政府提交的《全县村组干部待遇问题的调研报告》，为南涧县2011年底出台《关于提高全县村组干部岗位补贴的通知》提供了参考依据。

二、影响党代表作用发挥的因素

南涧县在充分发挥党代表作用的探索中虽然做了一些有益的尝试，但仍然存在着思想认识不到位、渠道不畅和制度不健全等问题，目前存在的主要问题有：

（一）自身定位不准，角色认识不清。在实行了任期制后，党代表由原来的“一次性”选举代表变为了有任期的“任期制”代表，党代表不仅在党代会期间要参与选举投票等活动，在党代会闭会期间还应履行相应职责。少数党代表不清楚这一变化，还存在着“党代会结束党代表使命就完成”的错误理解。

（二）整体素质不高，履职能力不足。部分党代表角色意识、履职意识较差。而来自基层一线的党代表政治、文化素质整体偏低，对党的路线、方针、政策理解得不够深，参与组织协调、议事决策的能力不强，参政议政质量不高，履行职责力不从心。

（三）载体较少，渠道不畅。大多数党代表自身不是不想发挥作用，而是不知道通过什么途径、采取什么方式发挥作用。由于党代会闭会期间代表发挥作用的途径和方式相对较少，缺乏必要的舞台和载体，这也是代表作用难以得到充分发挥的一大原因。

（四）制度不健全，作用难发挥。党代表发挥作用缺少强有力的法律依据和制度保障，《党章》和其他党内法规均未对党代表的权利、义务、职责及应发挥的作用范围等进行细化，从而导致党代表职责不清楚、责任不明确，制约党代表作用发挥。

三、影响党代表作用发挥的原因分析

影响党代表发挥作用的原因是多方面的，目前影响党代表作用发挥的主要原因有以下三个方面：

（一）党代表发挥作用的工作氛围不够浓厚。此次调研中向党代表发放问卷调查93份，针对“您了不了解党代表在闭会期间应行使哪些权利”的问题，回答“完全了解”的有39人，占42%；回答“了解一点”的只有45人，占48%；回答“不了解”的有9人，占10%。在对“您认为影响党代表作用发挥的因素”的多项选择中，选“代表意识、责任意识不强”的有70人，占75%；选“没有形成发挥作用的氛围”的有70人，占75%；选“党员群众对党代表的了解和理解不够”的有51人，占55%；选“对党内重要情况知情不够”的有36人，占39%；选“对党委决策影响不大”的有29人，占31%；选“党代表和同级党委组织的活动不多”的有43人，占46%；选“权利行使没有相关制度与机制保障”的有35人，占38%；选“发挥作用的途径和渠道不明确”的有40人，占43%。部分党代表提出了“氛围建设不够、服务群众渠道不多”等意见建议。

（二）党代表的综合能力水平整体不高。调研走访中，不少党员群众认为部分基层代表发挥作用不明显的主要原因是“综合能力素质不高”，可以归结为三方面：一是认为有的代表政治理论水平不高，不能及时准确地向党员群众宣传上级的重要文件及会议精神；二是认为少数代表联系党员群众不够密切，向上级党组织反映党员群众意见不够及时；三是认为少数代表受到文化水平、时间精力和身体状况等因素制约，代表作用发挥不理想。

（三）党代表发挥作用的制度机制不够健全。在制度建设方面，影响党代表发挥作用的因素主要有：一是保障代表履职的制度不够细化。中央虽然颁布了实行党代表任期制等有关文件，但一些配套制度和细化规定还没有及时出台，使得基层党组织和党代表开展工作时缺少直接参照的依据和具体工作标准；二是工作激励机制不够完善。在现有制度框架下，对党代表的责任要求不够明确，有的虽作了原则性规定但操作性也不强。没有具体规定党员群众对党代表监督、评议、罢免等权利，也没有规定对履职优秀的代表可以给予哪些方面的鼓励和支持，使得部分基层代表缺乏代表的责任意识，缺少履行职责的主动性；三是缺乏党代表培训机制。实行党代表任期制后，对党代表的能力素质和责任义务提出了更高要求，部分党代表自身素质与履行职责要求不相匹配，需要建立以提高履职能力为目标的党代表学习培训制度。

四、发挥党代表作用的建议及思路

充分发挥党代表作用是进一步提高党的执政能力和执政水平、不断完善党的政治体系建设的客观需要，结合调研情况提出以下几点建议及思路：

（一）明确代表权责。一是加强顶层设计。从制度层面明确党代表的权利和义务，并对保障党代表的权益作出相应规定。二是细化权利职责。进一步明确党代表在大会期间和闭会期间享有的权利和职责。一方面为党代表闭会期间的活动指明方向，提供依据，便于党代表开展活动、发挥作用；另一方面有利于加强对党代表的规范管理，保证其在规定职责范围内履行职责。三是强化代表意识。明确党代表权利和职责，有利于强化其代表意识和责任意识，改变过去代表只在召开党代表大会期间集中行使职权的状况，为党代表充分发挥作用提供基础保障。

（二）保障代表权益。一是创设良好氛围。通过广播、电视、网络、报纸等媒体加强宣传，让党员干部和广大群众对党代表的职能作用有一个全面的了解，为党员和党代表参与党内民主建设和充分发挥作用营造宽松的政治环境，使他们主观上愿意参与、客观上能够参与、实践中有效参与党内议事决策等重大活动。二是提供履职条件。从代表履行职责的实际出发，尊重和保障党代表的权利，规定和建立重大事项通报、重要意见征询、参与重大决策、党代表监督评议等制度，保障党代表的知情权、参与权、决策权和监督权；要建立党代表提案、提议办理制度，规定所涉及的单位或个人必须限期认真办理和答复，任何单位或个人不得以任何理由予以推诿或拒绝，不得对代表履行职责进行干扰。三是健全保障机制。要求各级党组织在实际工作中，要切实落实和不断完善各项保障制度，保证党代表各项活动的顺利开展。规定各级党组织必须为党代表履职提供条件，保障代表履职时间和经费。对代表采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当报经党委许可。

（三）加强学习培训。一是加强建设制度。建立学习培训、述职、考核等制度，强化党代表的学习理念，增强代表意识和责任意识，促进党代表提升综合素质和履职能力，更新完善知识结构，增强履职尽责的自觉性。二是开展重点培训。结合代表履职行权的实际需要确定培训内容，组织代表开展专题履职培训，认真学习党章、《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》和党代表大会制度的有关规定以及政治、经济、文化、历史、科技、社会管理等相关知识。三是创新培训方式。围绕增强培训的针对性和有效性，采取集中培训和日常培训相结合、分类培训和普遍培训相结合等方法，开展对党代表的多层次教育培训。

（四）创新活动载体。一是健全组织机构。县（市）以上建立党代表联络工作常设机构，乡镇设立党代表联络工作站，下设活动小组，确定联系人，推行条块服务管理，实现党代表活动常态化、制度化，为党代表在闭会期间发挥作用提供舞台。二是搭建参与平台。党代表在社会政治生活中代表广大党员，依法行使党的权力，管理党内事务，是党代表的权利和职责，是党代表发挥“议党议政”作用的关键环节，要通过实行党代表列席党委有关会议、重大决策征求代表意见、代表提案和提议等制度，开展代表视察调研、建言献策等活动，拓宽党代表参与党内事务决策管理的平台，充分发挥党代表参与决策、参与管理、参与监督的作用。三是拓宽监督渠道。健全党内约束机制，充分发挥代表的监督作用，要通过建立完善党委常委会向全委会报告工作等制度，组织党代表参与对党委、纪委委员民主测评，开展领导班子民主生活会前征求代表意见，参与民主推荐重要干部工作等，确立代表在党内监督中的重要地位，不断拓展和丰富代表参与党内监督的途径和方式。

（五）健全制度体系。一是建立党代表发挥作用的综合性制度。制定党代表发挥作用的意见，从制度上明确党代表的权利和义务，并对保障党代表的权益作出规定。二是构建统一完整的制度体系。将各地探索试点的党代表任期制、常任制、提案制、质询制等制度进行整合优化，形成一套完整的党代表工作制度体系，构建有效运转、上下衔接的党代表工作机制。三是建立党代表活动系列制度。围绕充分发挥党代表闭会期间的作用，积极探索建立党代表大会代表任期制配套制度，建立代表活动小组制度、视察调研制度、提案制度、征求意见、情况通报等制度，逐步形成代表管理、服务、履职、监督等方面制度体系，有效拓宽党代表发挥作用的渠道。