山东威海市文登区：以“契约化+信用”机制提升乡村治理效能

近年来，文登区聚焦新时期乡村治理效能不足问题，探索实践党组织领导下的“契约化+信用”治理机制，通过将村级事务指标量化，并以契约的形式固化，对党员、村民代表、普通村民各项行为评价赋分，同步将信用奖惩纳入评价体系，形成综合评价结果，辅以相应奖惩措施，引导广大村民参与村级治理，形成了一条“人人有责、人人尽责、人人享有”的乡村治理新路径。

一、实施背景

探索“契约化+信用”乡村治理机制，主要基于三个方面原因：一是契合基层自治要求。结合镇村实际，文登区创新探索“契约化+信用”这一举措，以农村基层党组织为实施主体，增强农村党员群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。二是着眼解决农村迫切问题。随着乡村振兴战略的深入推进，村级组织承担的工作事务越来越多，农村党员、村民代表缺乏主动参与村级事务的积极性，且存在年龄老化、素质不高等问题。如何调动党员、村民代表参与村级事务的积极性，更好地发挥党组织主导作用、强化村民主体地位，需要建立完善相关工作制度，以机制创新增强治理动力，推动问题化解。三是加强基层治理能力需要。以往制度着眼于单个群体，没有将村庄治理、信用奖惩、志愿服务等各类工作进行融合归纳，在推进落实中出现了条块分割、各自为战的情况，制度的累积叠加效应没有充分发挥，亟需对涉及村级治理的相关文件制度进一步统筹整合，提升乡村治理效能。

二、具体做法

（一）履责评价契约化，变“干部负责”为“人人有责”

系统梳理村级事务内容，对每项工作通过责任义务清单化、履责评价积分化，明确村级事务“谁来干、干什么、怎么干”。一是建立村级事务责任框架。出台《关于推行农村“契约化+信用”治理机制的意见》，对协商议事、环境治理、养老助残等村级事务进行梳理，对照党员、村民代表、村民的责任义务要求，细化分解19项正面、37项负面评价标准，将以往分散、模糊的行为要求变成系统化规范化的责任清单。比如，宋村镇大泽头村将全村划分为4个网格，各网格设置环境卫生岗、“和为贵”调解岗、巾帼示范岗等6个自治岗位，有效提升了村民的履责意识。二是建立分类评价积分体系。分类设置党员先锋、村民代表模范、村民自治三类积分。其中，党员先锋积分、村民代表模范积分包括角色职责积分、居民信用积分两部分，党员紧扣履行义务、行使权利、发挥作用进行评价；村民代表围绕履行职责、参与管理、自身贡献等进行评价，在此基础上融入个人行为信用评价，区分不同比例赋分。村民自治积分以村民信用积分为基础，结合村民自治章程、村规民约，按照文明实践、社会公益、公民公德等进行评价，通过信用正向激励和负面约束等方式，推动党员、村民代表和普通村民积极投身村庄治理。三是建立运行管理联动机制。构建区、镇、村三级联动的运行管理机制，引导三级党组织各司其职，推进顶层设计、贯彻落实、组织实施等不同任务，夯实乡村治理制度体系。区级负责搭建评分框架，镇级负责制定操作手册、统筹指导，村级负责具体实施，并整合村民委员会、信用议事会等力量，以参与村级事务为内容完善积分制度，搭建村级事务共治平台，切实提高治理效能。

（二）积分评定过程化，变“即时监管”为“长效管理”

坚持以系统观念抓好组织领导与保障，发挥区镇村三级党组织统筹联动作用。积分评定工作由镇街党（工）委统筹推进，村级党组织、村民委员会、信用议事会具体负责实施，列出每个阶段的工作重点，确保方式简便可行、过程公平公正、结果令人信服。一是明确“全覆盖型”评分标准。完善清单化赋分机制，总积分由基础分、奖惩分构成，逐人建立积分动态管理台账。每项分值根据内容重要程度赋予，奖惩分主要根据参与村级事务的情况，融入乡村振兴、志愿服务、矛盾化解等中心工作，在提交村民代表大会审议后，形成积分评价清单。二是实行“全链条型”评分流程。建立“每月登记、季度公示、年底总评”管理制度。月末由村民自主申报登记，季度末由村信用议事会核算公示，年底对个人积分进行核算总评。对党员和村民代表，评出优秀、合格、基本合格、不合格4个等次；对村民，评出五星、四星、三星、二星、一星5个等次。三是组建“全参与型”评分队伍。按照“党员先锋+村干部+群众代表”的结构成立三支评分队伍，以轮值形式担任评分队长，负责宣传、评分、登记、评选等，接受全体村民监督。高村镇党委在各村成立了党支部书记任组长的“1+4+N”治理工作团队（党支部书记任组长，党小组长、村民代表小组长、村民网格长、志愿服务队长任副组长，N个专兼职网格员），大事集中议、小事分头抓，有效提升村务治理水平。

（三）结果运用实效化，变“要我参与”为“我要参与”

以个人积分为准绳，区分党员、村民代表、村民三类积分方式，采取精神鼓励为主、物质奖励为辅的方式，按照一定比例进行正向激励和负面约束，激发村民参与村级治理的积极性和主动性。一是强化过程公开。以村务公开充分保障村民的知情权、参与权和监督权。通过线下线上，充分利用公开栏、微信交流群、大会通报等方式，对“契约化+信用”治理工作情况进行晾晒，将个人积分、考核排名等及时进行公布，保证各个环节公开透明并接受村民监督。二是强化正向激励。对于优秀、合格、基本合格等不同等次的，统筹信用超市、镇级农业社会化服务中心、村级惠民场所等积分应用场景，提供生活用品兑换、农机免费服务、养老照护费用优惠，并将积分等次与政治荣誉、评先选优等挂钩。同时，鼓励通过谈心谈话、结对帮教等方式，带动后进村民发挥作用。三是强化负面约束。坚持为“戒”而非“惩”的原则，持续加大教育力度，倒逼落后等次的提升素质、参与村务。对评为“不合格”等次的党员，按照规定作出处理；对评为“不合格”等次的村民代表，要求其限期整改或终止资格并另行补选；对于表现较差、排名靠后的村民，安排党员干部进行“一对一”帮扶教育，带动整改提升。其中，大水泊镇党委探索建立“实践信用社”，通过信用正向激励和负面约束等方式，让诚信服务激励村民积极投身村庄治理，发挥党组织的组织功能。

三、工作成效

（一）乡村治理制度机制更加系统。“契约化+信用”治理机制的推行，将农村党员量化积分、村民代表量化积分、村民信用积分等制度贯通，构建起一套分工明确、管理规范的村级治理模式，形成了“设岗定责”“五色契约”等制度创新路径，扩大了村级治理的责任体系和工作体系，实现了村内各类力量的有机整合。侯家镇以“契约化+信用”治理机制为基础，创新设立了党员红色“先锋契约”、村民代表黄色“模范契约”、村民蓝色“自治契约”、志愿者绿色“服务契约”、“五老”人员银色“调解契约”等村级“五色契约”，有效破除了过往村级力量不专业、村级工作搞大呼隆的问题，全镇各项村级工作的推进速度显著提升，先后化解了污水乱排、私人占道使用等历史遗留问题35个，节约卫生管护、卡口值班、安全巡逻等各项成本18.5万余元。

（二）村民主体身份意识有效增强。“契约化+信用”治理机制通过将以往模糊且非形式化的约束条件清晰化，支部党员、村民代表、普通村民的角色定位、责任义务进一步深入人心，各类主体在日常工作生活中有规可依、有章可循，主人翁意识不断增强，参与村级议事、志愿服务的积极性明显提高，实现了从“要我干”到“我要干”的转变，共商共建共享氛围不断浓厚。文登营镇侯家庵村以“契约化+信用”为纽带，引导村民自觉参与协商议事、文明实践、信用志愿等村级事务，先后组织开展公益志愿服务活动90余次，总参与人数达371人次，党员、村民的社会责任感和治理积极性进一步增强，村内各类会议的人员参会率提升8%，村级治理规范化、精细化水平不断提高。

（三）村级各类事务运行持续规范。“契约化+信用”治理机制将农村纷繁复杂的事务进行了指标量化，通过设置合理、详尽的考核指标，推行积分制的管理模式，将以往上级单向监督升级为上级审查、同级互评、群众评议三向监督，推动乡村治理由“一元管理”向“多元共治”转变，有效规范了各项村级事务的开展，确保了村级工作平稳进行。“契约化+信用”工作推行以来，全区涉农领域检举控告量同比下降15.7%。同时，宋村镇大泽头村通过“契约化+信用”治理机制，实现了治理有效发展好、环境优美人居好、为民服务生活好的村庄“三好”发展，获评了“第三批全国乡村治理示范村”“第二批全省乡村治理示范村”等荣誉称号。

四、思考探讨

（一）以统筹为方法，下好乡村治理“一盘棋”。抓好乡村治理，需要以系统观念，至少抓好两个统筹：一是县（市、区）、镇、村三级党组织统筹联动，二是村级各项事务的统筹兼顾。健全“契约化+信用”的制度设计，三级党组织需要各司其职，完成顶层设计、贯彻落实、组织实施等不同任务，发挥好领导与保障作用。村级事务内容较多，涉及多个方面，只有以参与村级事务为内容，完善积分制度，整体推进乡村治理，才能切实提高治理效能，扎实推进乡村振兴。

（二）以契约为纽带，凝聚基层治理“一条心”。乡村治理涉及多元主体，以契约的方式把所有主体的积极性主动性调动起来，实现共治共享，这是很有价值的探索。以“契约化+信用”为切入点，将村民分为党员、村民代表、普通村民三类主体，分类建立积分管理制度和评价方式，使他们的权责意识得到加强、政治觉悟得到提高、自身价值得到彰显，形成了“人人有责、人人尽责、人人享有”的社会治理格局。

（三）以自治为根基，激活乡村治理“一池水”。“契约化+信用”治理机制以积分管理为抓手，把村内矛盾化解、议事协商、志愿服务等事项与村民日常行为挂钩，充分给予村民对村级事务的“参与权”、信用行为的“评价权”、重大事项的“知情权”，让村民成为村级治理的决策主体、执行主体、监督主体、受益主体，真正让村民自治融入农村事务各个环节、方方面面，不断增强自治意识和能力，群策群力提高乡村治理效能和水平。