贵州黎平县：把党建引领贯穿基层社会治理全过程

近年来，贵州省黎平县重点在“坚持党建引领、坚持群众主体、尊重群众首创、坚持系统发力、坚持久久为功”上作了有效探索，增强了基层党组织政治功能和组织功能，实现基层各项资源有机整合，各类群体有序参与社会治理渠道逐步畅通，推动全镇上下管好了人居环境、转变了民风民俗、维护了基础设施、壮大了乡村产业、守牢了安全稳定，群众的参与感、获得感、满意度不断增强。截至目前，全县获“全国民主法治示范村（社区）”1个，成功创建“省级民主法治示范村（社区）”7个、“州级民主法治示范村（社区）”25个、“县级民主法治示范村（社区）”63个。

一、背景起因

黎平县地处黔、湘、桂三省区交界，全县国土面积4441平方公里，是贵州省面积第二大县，下辖26个乡镇（街道），321个行政村（社区），总人口58万。近年来，随着城镇化进程逐渐加快，农村“空心化”问题加剧，作为最基层的党组织党建能力弱化、带领群众增收致富能力弱化、排查化解社会矛盾风险能力弱化，组织动员、整合力量不足等社会治理中的“瓶颈”问题不断凸显。

（一）“两委”欠缺人手。面对全面推进乡村振兴战略下的新任务、新形势、新要求，农村工作任务加重、压力增大、标准提高，省际接边地区除了工作任务相对较重外，利益分配、民事纠纷问题也相对集中，单靠村“两委”力量，往往力不从心，难以成事。

（二）治理难度加大。面对群众不断增长的美好生活需要，以往的工作模式难以满足群众生产生活需要，特别是日益高涨的社会治理服务需求，群众对基层党组织的工作要求更加严格，村寨距离远、治理难度大的事务正逐步扩大，一些村级事务难以有效推进。

（三）治理机制不全。随着群众文化素质、自主意识不断提高，群众参与村寨建设的热情日益高涨，而相应的参与平台相对欠缺、知晓渠道较为单一，村级事务缺乏有效监督，干群互信较为薄弱，有时引发漠视、观望甚至对立等现象，亟待重视并以行之有效的方式破解。

二、主要做法

（一）坚持党建引领

办好农村的事，要靠好的带头人，靠一个好的基层党组织；只有基层党组织坚强有力、党员发挥应有作用，党的根基才能牢固，党才能有战斗力。近年来，黎平县把这些理念和要求贯穿农村基层社会治理全过程，着力建强农村基层党组织、育强带头人，发动党员在社会治理中走在先、干在前，团结带领群众听党话、感党恩、跟党走。

一是发挥党建引领龙头作用。发挥基层党组织在社会治理中“总揽全局、协调各方”作用，构建起县党政主要领导牵头、乡镇（街道）党（工）委主导、村（社区）党组织主推、驻村工作队参与、各类自治队伍配合，一级抓一级、层层抓落实的工作推进机制，着力把党的政治优势、组织优势转化为基层社会治理的工作优势，推动形成以良好党风政风培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。

二是发挥党组织主心骨作用。坚持把统一思想作为搞好基层社会治理工作的关键，要求村（社区）党组织书记结合实际搭建社会治理平台、组建自治队伍，主动亮明身份，先统一村（社区）“两委”成员和支部党员思想，再结合工作难易程度组织、发动、凝聚、依靠群众参与安全生产、环境整治等村级事务，让村（社区）党组织书记在主动深入群众、面对群众、联系群众中提升组织力、号召力、凝聚力和群众工作能力，促进基层党组织成为社会治理的主心骨。

三是发挥党员主力军作用。组织召开党员大会，明确村（社区）“两委”领导下的基层自治队伍由党员主导参与，基层社会治理各项工作由党员冲锋带头。

（二）坚持群众主体

群众的事群众办，群众的事群众管。创新社会治理，要从人民群众最关心最直接最现实的利益问题入手，制定村规民约就是群众最关心最直接最现实利益问题的反映。近年来，黎平县把修订村规民约作为党委联系群众的桥梁，把放手让全民参与作为坚持群众主体的纽带，充分发挥群众的积极性、主动性、创造性，推动形成群众主体、群众主创、群众主推的生动局面。

一是全民协商制定自治规则。采取乡镇（街道）班子联村、乡镇干部包村、驻村队员包寨（组）、村组干部包“联户”的方式，全覆盖开展修订村规民约意见征集活动，内容包括与群众息息相关的安全生产、环境整治、移风易俗、公路管护、耕地保护等，凡是群众提出的意见，都一一登记、答复，对外出的群众，在线上征求意见、通报情况；在村民大会表决环节，采取逐条宣读、举手表决通过，并组织群众在村规民约（修订案）上签字摁手印后公布执行，确保村规民约既充分体现群众利益诉求和发展意志，又容易让群众理解和接受。

二是全民推选组建自治队伍。由村（社区）“两委”成员带队上门发函，邀请德高望重的寨老、老党员、老干部、房族族长、鼓楼楼长组建村规民约执行委员会，再由司法、综治、派出所等部门对他们开展联审，确保执委会人选过硬、有群众基础。明确执委会在村（社区）“两委”领导下运行，并在执委会之下组建治安巡逻队、红白理事会、纠纷调解队等自治队伍，负责人由村（社区）“两委”成员担任，其他成员由党员或各寨（组）、房族推选确定后用红纸张榜公示、发至各工作群和房族群，并为他们发放工作证，增强仪式感，体现出村（社区）“两委”对他们的尊重，促进他们在村规民约执行过程中亮明身份、大胆履职。

三是全民监管健全自治机制。将环境整治、公路管护、街道治理、耕地保护等监管责任划分到寨（组）、到网格、到“联户”和农户，并要求村规民约执行委员会及其下的自治队伍分责任片区对接、联络、包保，第一时间收集群众反映的问题建议，形成“事事有人管，件件有落实”的责任机制。四是全民参与激发自治活力。明确凡是违反村规民约的群众，在村规民约“黑榜”“黄榜”上曝光，且不准参加村里开展的各项评优评先活动。倡导“谁受益谁贡献”，组织引导低保户、“三类户”、公益性岗位、公共设施高频使用者等人群开展志愿投劳活动，鼓励群众在公益事业中做好事、办实事，定期公布、通报表扬主动参与村级公益事业和社会治理次数较多的群众，并发放荣誉证书，提升他们的存在感、荣誉感、认同感。

（三）尊重群众首创

近年来，黎平县在基层社会治理中坚持党的群众路线，眼睛向下，先当小学生，充分尊重群众所表达的意愿、所创造的经验、所拥有的权利、所发挥的作用，推动基层社会治理经验“从群众中来、到群众中去”。

一是汲取群众智慧。把推动基层社会治理和尊重群众首创精神结合起来，让广大群众的创造热情得到激发、创造意愿得到尊重、创造实践得到支持、创造才能得到发挥，推动基层社会治理创新既来源于基层、有生命力，又服务于基层、有人情味。

二是善于传承创新。把老一辈制定村规民约、少数民族自治款约的精华吸收到当下的基层社会治理工作，善于从各村之间共修一条路、共架一座桥、共建一所学校、共办一次活动等鲜活事例中总结、传承、创新群众在丰富业余文化生活、巩固地区民族团结、铸牢中华民族共同体上涌现出来的实践经验，尽可能把群众在社会治理中创造出来的款约文化和契约精神总结出来、保护起来并发扬光大。

三是突出因势利导。统筹指导各村通过“规定动作+自选动作”的方式，把县委关注的重点和民生领域的痛点纳入基层社会治理范畴，过程中立足资源禀赋、风土人情和发展实际，不搞强迫命令、不搞统一模板、不搞“千篇一律”，模式因村而异、标准有高有低，确保因势利导、因俗而治。

（四）坚持系统发力

近年来，黎平县将抓党建、强治理、促发展进行有机整合，以制度的约束力增强基层治理的规范性，推动社会治理与经济发展相辅相成、相得益彰。

一是注重有机融合。紧扣省委建强基层基础“强双基”要求，以“1+4”（加强基层党组织建设+“一中心一张网十联户”“村规民约”“院坝协商”“产业发展”）为小切口进行有效探索，坚持把“1”作为充分发挥党建工作的核心与基础作用，“4”是在“1”的引领下运行，并通过“4”来凸显基层党建与社会治理和经济发展深度融合。

二是抓好示范带动。将全县26个乡镇（街道）乡镇按地域相近原则划分为东、南、西、北、中5个片区，结合片区发展水平每年选取一定比例的村（社区），通过“大带小、强带弱、先进带后进”的方式，统筹协调力量围绕壮大村集体经济、产业发展、设施建设等方面进行帮带，建立交流互动、双向促进工作机制，实现信息共享、事务共商、难题共解，过程中注重先进典型选树，以鲜活的人和事示范带动社会治理水平提升。

三是促进良性循环。坚持社会治理是为了服务经济发展，经济发展促进社会治理，着力从整治村寨环境入手，逐步向乡村庭院美化、文明新风倡导和法治教育普及等由简到繁的事务推进，不断将村寨整治和绿色发展紧密结合起来，引导群众在参与环境整治、移风易俗、产业发展、改水改电中从“单边”走向“互动”，促进乡村治理与经济发展实现良性循环。

（五）坚持久久为功

基层社会治理是长期性、系统性工程，不是一朝一夕就能完成的事，需要各级党员干部群众坚持“一张蓝图绘到底”。黎平县紧盯抓基层、强基础各项工作不动摇，推动形成凝心聚力、团结奋斗的良好局面。

一是保持工作定力。统筹指导各村（社区）在不同发展阶段确定基层社会治理重点，一旦确定下来就不折不扣地实施、推进，不随意更改、不反复折腾，一茬接着一茬干，一件接着一件办，以钉钉子精神保持工作的连续性和措施的稳定性，确保社会治理各项任务顺利完成。

二是坚持循序渐进。将基层治理规则融入群众喜爱的侗歌、侗戏表演或录制成视频、音频，以群众喜闻乐见的方式在村内循环表演、播放，让群众在欢乐祥和的气氛中接受法治教育，变硬性推广为潜移默化，变“要我治理”为“我要治理”，推动工作由简到繁、先易后难。

三是丰富治理内涵。立足各村（社区）经济发展水平实际，从满足群众日益增长的精神文化生活需求方面入手，从花钱少、见效快的垃圾集中处理、环境卫生整治开始，到以水养水、村道硬化、庭院美化，再到产业发展、基础设施完善，推动农村物质文明和精神文明相协调、硬件与软件相结合，真正把农村建设成群众身有所栖、心有所依的美好家园。

三、实际成效

（一）基层治理体系更完善。黎平县委带头贯彻落实中央、省委、州委抓党建促基层治理工作部署要求，推动县委书记当好治理“总指挥”、乡镇（街道）党（工）委书记当好治理“指战员”、村（社区）党组织书记当好治理“主攻手”，形成组织实施、资源配置、督促检查和跟踪问效“1+26+321+N”的基层治理网，明确社会治理任务清单和事项准入制度，实现基层党建、社会治理、应急管理、民生服务工作统筹推进，促进治理触角延伸到村（社区）、到户、到人，推动全县上下统一思想、统一意志、统一行动，凝聚治理合力。

（二）群众自治主体更突出。黎平县在村规民约修订环节，按照“两委”商议—发邀请函—建执委会—草拟初稿—征求民意—修改完善—二次公示—全体表决—张榜执行”等9步工作法引导全村群众积极参与、广泛协商，以群众的参与率、知晓率提高村规民约的威信力、约束力，然后将村规民约执行委员会下设的治安巡逻队、红白理事会、纠纷调解队等村（社区）级自治队伍的人员组成、责任义务、日常排班等内容进行公示，让群众知晓，有事除了找村干，还能找自治组织。

（三）有机融合格局更鲜明。黎平县以村规民约为载体，将省、州关于基层社会治理的机制和模式进行有机整合，合并了乡、村两级的资源、牌子、人马，也提高了基层治理效率。比如，明确各村（社区）村规民约执行委员会主任由村（社区）支书担任，其他执委会成员由“联户长”担任，既整合了基层资源、牌子、人马，又实现村规民约与“一中心一张网十联户”有机融合；明确有多少个“联户”就设置多少个院坝协商场所，“联户”在院坝协商过程中有利于村级长治久安的“点子”，可以按程序纳入村规民约，实现“一中心一张网十联户”、院坝协商与村规民约有机融合；群众产业发展中的产业选择可以通过院坝协商来决定，实现院坝协商与产业发展有效融合。

（四）社会治理效果更明显。黎平县始终坚持基层社会治理为了群众、依靠群众，治理全过程由群众说了算、由群众具体干，尤其是在发动群众开展志愿劳动前，先组织各村（社区）享受国家扶持政策较多的低保户、“三类户”中有劳动力的农户、公益性岗位等人群集中开会，向他们讲明享受国家政策扶持较多的，理应适当为村（社区）公益事业作贡献，发动他们参与清理村寨沿线杂草、鸣锣喊寨等力所能及的志愿劳动，不仅有效化解邻里因利益分配、贫富差距产生的矛盾，还带动了更多群众主动参与到道路管护、环境整治等具体的社会治理事务中来。

四、经验探讨

（一）坚持党建引领是核心。火车跑得快，全靠车头带。基层社会治理的核心是“人”，黎平县坚持把党建引领贯穿基层社会治理全过程各方面各环节，是建强农村基层党组织、育强农村基层党组织带头人的举措，抓住了基层社会治理的核心和关键。基层党组织有力，才能团结带领党员充分发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，进而有效组织、凝聚、发动、依靠群众，群众才能找到主心骨、基层社会治理才有方向、有效果。

（二）群众广泛参与是前提。人民群众是社会治理的主体，没有群众参与的社会治理，是不完整的，也不会取得成效。黎平县聚焦解决社会治理不规范问题，引导全面开展广泛协商，共同制定合法、规范、实用，体现村民意愿、保障村民权益的村规民约，精准掌握了群众的心理诉求，以群众喜闻乐见的方式激励群众主动参与基层社会治理，真正尊重了群众的主体地位，落实了群众的知情权、参与权和监督权，引导他们心往一处使、劲往一处用，推动形成“全民制定、全民签字、全民承诺、全民执行”的良好氛围。

（三）搭建治理平台是基础。群众参与公益事业、村寨建设的意愿是强烈的，关键是为群众搭建好治理服务的平台。黎平县在落实上级关于基层社会治理要求时，结合工作实际组建村级村规民约执行委员会、治安巡逻队、红白理事会、纠纷调解队等自治组织，健全了村级事务执行、沟通议事机制，让群众自己上台当主角，有渠道、有方法表达自我诉求，做到了民策有人宣、民意有人收、民事有人处、民纠有人调、民兴有人引。

（四）建立长效机制是关键。基层社会治理工作点多、面广、线长，不可能在短期内取得成效。黎平县把推进基层社会治理工作作为长期性、基础性工程，保持工作定力，一旦确定下来的事就不折不扣地实施、推进，不随意更改、不反复折腾，一茬接着一茬干，一件接着一件办，以钉钉子精神保持工作的连续性和措施的稳定性，形成长效机制，符合黎平实际，尊重客观规律，确保了社会治理各项任务顺利完成，值得借鉴参考。