上海市浦东新区合庆镇：推行“半市场半志愿”楼管家模式 解锁党建引领农民动迁小区治理密码

一、背景

合庆镇位于上海市浦东新区东部，属典型的城乡融合发展区域。随着城市化进程的加快推进，辖区内农民动迁小区数量呈现快速增长趋势。截至2024年5月，全镇共有29个住宅小区，其中农民动迁小区17个，占比高达58.6%。受消费观念、支付能力等因素影响，农民动迁小区普遍存在物业费标准低、物业费收缴率低等问题，导致小区物业服务企业难以通过纯市场方式聘请足够的人力提供物业服务，进而导致物业服务质量下降，不少小区因此陷入“收不上物业费—物业服务不到位—居民拒交物业费—小区环境持续恶化”的恶性循环，个别小区甚至出现物业公司不愿接盘的困境，居民投诉居高不下的情况。与此同时，农民动迁小区存在大量的富余劳动力得不到充分利用，但传统的“纯志愿”方式难以充分激发其活力。面对农民动迁小区“纯市场”失灵、“纯志愿”失灵的“双失灵”局面，2023年3月，合庆镇开始在庆东居民区海湾新城小区试点推行楼管家模式，通过在社区内实施物业管理“半市场半志愿”用工方式，激发社区内富余劳动力参与物业管理的积极性。试点一年多来，楼管家模式不仅有效提升了农民动迁小区物业治理质效，还切实增强了居民区党组织的政治功能和组织功能。目前合庆镇已制定下发实施方案，楼管家模式已经在全镇8个居民区、17个农民动迁小区全面推广。

二、做法

推行楼管家模式的主要做法是，在不改变总体物业服务模式、不增加物业公司成本的前提下，由居民区党总支协助物业公司组建一支楼管家队伍，由楼管家担任楼道保洁员，物业公司从物业费中拿出一部分经费补贴楼管家，待时机成熟时再将楼管家纳入居民区党建微网格体系。其具体做法体现在以下三个方面。

（一）组建“楼管家”工作团队，“半市场半志愿”方式包干楼道保洁

海湾新城小区是一个典型的农民动迁小区，共有33幢居民楼、103个门栋。因工资低、工作强度大，楼道保洁员离职率非常高。同时因工资标准低，物业公司很难从市场上及时招聘到新的保洁员。保洁员离职期间，楼道卫生无人打扫，居民意见很大，甚至有居民提出了更换物业公司的想法。物业公司向居民区党总支寻求帮助。居民区党总支组织召开了“三驾马车”会议和党员代表会议，共同研究讨论解决之策。一是共商共议寻对策。有代表提议，考虑到物业公司的实际困难，建议由居民区党总支协助招募志愿者以包干的方式担任楼道保洁员，物业公司从物业管理费中拿出一部分经费补贴志愿者。这位代表的提议得到了包括物业公司在内的绝大多数代表的支持。大家共同算了一笔账，海湾新城小区共有103个门栋，其中多层73个、高层30个。如果按多层60元/月/门栋、高层100元/月/门栋标准发放补贴的话，一年大约只需要9万元。而聘请6名楼道保洁员则一年至少需要18万元。大家讨论的意见很快转化为了推进的方案。二是联合面试选管家。居民区党总支立即在居委会公示栏和居民微信群发布了楼道保洁员招募令。招募令发布不到一周就吸引了100多位居民前来报名。为了确保能够真正选到合适的人，居民区党总支和居委会、业委会、物业公司一起组成联合面试小组，按照居民群众认可、有奉献精神、无欠缴物业费、无违章搭建等标准，对报名的居民逐个进行了面试，最终遴选了42名楼道保洁员。她们多为50至65岁且原为本镇女性农民，被称为楼管家。她们中既有楼组长、居民代表，也有普通居民。三是依据合同明职责。按照物业服务合同的约定，楼道保洁员需每周对包干楼道清扫一次，每月对楼道、门厅、电梯等公共区域清拖一次。为确保楼管家工作不走样，楼道保洁水平不打折，庆东居民区在充分征求各方意见的基础上，指导物业公司以略高于物业服务合同约定的标准确定了楼管家的工作职责。楼管家以包干的方式定期清扫包干楼道，每位楼管家包干1至3个楼栋。物业公司为每一位楼管家配备了扫把、拖把、簸箕等工具，并为每一位楼管家购买了人身意外险。居民区党总支还为楼管家颁发了聘书，并指导物业公司将每一位楼管家的姓名、联系方式等在包干楼栋内公示。

（二）纳入居民区三级微网格体系，扩责增能做实楼管家楼组治理功能

在海湾新城小区的试点工作中，楼管家这支队伍不仅仅是保洁员，还需要在楼组治理甚至社区治理中扮演更多的角色、发挥更大的作用。随着楼管家工作逐步走向正规，居民区党总支开始了对楼管家模式的进一步探索。一是“就近就便”纳入微网格。在庆东居民区原本的微网格体系中，楼组长是非常重要的力量。但由于楼组长年龄普遍偏大，工作有心无力，同时因激励机制不够健全，部分楼组长工作积极性不高。这在一定程度上削弱了微网格的作用。庆东居民区党总支重新调整了微网格，并按照“就近就便”的原则，将42名楼管家划入7个微网格。二是“熟人优势”化身“六大员”。居民区党总支充分发挥楼管家人熟地熟情况熟的优势，为楼管家赋予宣传员、引导员、安全员、调解员、关爱员、信息员“六大员”职责，协助居民区“两委”开展政策方针宣传、舆论舆情引导、安全隐患排查、矛盾纠纷调解、特殊群体关爱、民情民意摸排等工作。三是数字平台赋予新动能。2023年，合庆镇还在海湾新城小区试点打造了“智慧家”数字平台。庆东居民区将楼管家纳入“智慧家”平台组织体系。依托智能感知设备和智能预警提示功能，数字平台第一时间将发现的问题发送至楼管家，楼管家上门核实后将情况反馈给“三驾马车”进行解决。这种模式大大提高了楼管家协助处置问题的效率。

（三）建立与补贴金额挂钩的考核评价机制，持续激发楼管家工作热情

为持续激发楼管家工作热情，庆东居民区还明确了楼管家的考核标准，通过月度考评与年度考评相结合的方式对楼管家工作进行评价，并将考核结果与楼管家补贴等直接挂钩。一是明确考核标准。建立了包括走廊清洁卫生、扶手清洁卫生、电梯清洁卫生等楼道环境卫生，楼道堆物、飞线充电、消防器材等消防安全，居民满意度等在内的考核评价标准，并明确了具体的考核细则。二是定期进行考核。组建由居委会干部、业委会委员、物业公司代表、党员代表和居民代表等组成的“楼管家”工作评价小组，以日常考核与年终考核相结合的方式对楼管家工作进行考核评价。其中，日常考核以月为周期开展，主要以实地检查的方式进行。年终考核于当年年底开展，主要结合日常考核结果和居民满意度测评进行。三是将考核结果与补贴等挂钩。对于月度考评及格的楼管家，足额发放补贴；对于考评不及格的楼管家，视情况给予口头警告、减发或停发补贴、解聘等处罚。对于年度考评优秀的楼管家，为其颁发“金牌楼管家”证书并发放一定数量的奖金。

三、成效

试点一年多来，“楼管家”模式取得了以下三个方面的积极成效。

（一）斩断了物业管理“恶性循环”链条，实现了物业治理质效双升。自楼管家模式推行以来，小区楼道环境卫生状况有了明显改善。与之同时，2022年至2023年物业费收缴率从82%上升至87%，小区涉物业12345市民热线投诉实现了工单数量大幅下降，工单数量从39件减少至18件，降幅达53.8%；居民满意度大幅提升，工单处置满意度从82%提升至99%，提升了17个百分点。楼管家模式从物业服务供给侧的角度斩断了农民动迁小区物业管理恶性循环的链条，实现了物业治理质效双升，这也为下一步推动物业费调价奠定了良好的基础。

（二）打造了升级版楼组长队伍，打通了基层治理的神经末梢。通过将楼管家纳入居民区微网格体系，并赋予楼管家“六大员”职责，有效弥补了楼组长工作力量的不足，打造了一支升级版的楼组长队伍，进一步织密了党的基层组织体系，让党的组织触角延伸到最基层、延伸到居民群众身边，打通了服务群众“最后一米”，抓实了基层治理的“最小单元”。自楼管家模式推行以来，楼管家已协助居民区“两委”开展各类政策宣传活动10余次，发现安全隐患100余起，协助化解矛盾纠纷30余件，显著减轻了居民区“两委”的工作负担，居民区党总支有了更多时间走访居民、联系群众、发现问题、解决难题。

（三）激发了多元主体参与热情，构建了更加紧密的社区治理共同体。楼管家模式依托“半市场半志愿”的模式，在不增加物业公司管理成本的前提下，实现了对居委会、业委会、物业公司、志愿者和居民等多元主体的兼容激励，特别是激发了物业公司、志愿者和居民等主体的参与热情。在楼管家模式推行的过程中，居民区党总支、居委会、业委会、物业公司、楼管家和社区居民等紧密互动、密切合作，结成了更加紧密的社区治理共同体。

四、探讨

楼管家模式推行的过程不仅是破解农民动迁小区物业治理难题的过程，更是增强居民区党组织政治功能和组织功能的过程。在推行楼管家模式的过程中，主要有以下三点体会。

（一）要充分发挥破题攻坚的推动作用，深刻把握规律破解裉节难题。推动破解裉节难题是基层党组织增强领导力的关键所在，而破解裉节难题的关键在于深刻把握趋势规律。农民动迁小区物业治理难题是农村地区向现代城镇转型发展过程中的一种阶段性问题，但其已成为影响小区和谐稳定、基层治理效能提升甚至合庆镇乡村振兴全局的裉节难题。这一难题产生的原因是“质价相符”背后的市场价格机制在农民动迁小区物业治理领域的失灵。住宅小区物业治理领域具有很强的公共属性。根据公共管理的一般原理，在市场失灵时，国家适当干预是必要的。合庆镇正是把握住了这一规律，充分发挥基层党组织的领导核心作用，在让市场在资源配置中起决定性作用的同时，依托农民动迁小区“剩余劳动力多”的资源禀赋，找准发力点，主动作为，积极干预，成功斩断了物业管理恶性循环的链条，推动实现了农民动迁小区物业管理的良性循环，有力增强了基层党组织的领导权威。

（二）要充分发挥资源整合的穿透作用，广泛凝聚力量形成治理合力。组织作用的发挥依赖于党组织资源整合作用的发挥。随着基层治理形势越来越复杂，基层治理难题越来越难以单纯依靠某一个单一主体、单一力量来有效破解，农民动迁小区物业治理难题破解同样如此。基层党组织作为一种跨组织的渗透性力量，天然地具有资源整合的优势。合庆镇充分发挥基层党组织的资源整合作用，打破组织壁垒，打破工作界限，将物业公司的市场资源、业委会及居民群众的自治资源等有效整合起来，激活了居民参与社区治理的主体意识，增强了身份感、责任感、荣誉感，促进基层治理队伍和自治功能的延伸，形成了治理的合力，推动了难题的化解，实现了“不花钱办大事”的目标。

（三）要充分发挥组织动员的引领作用，着力创新机制激活志愿力量。楼组长等社区志愿者是基层党组织需要着力组织动员的重要力量。由于激励保障机制不健全等问题，不少志愿者参与社区治理的动力不足，这为基层党组织有效组织动员社区志愿者参与社区治理带来了很大的挑战。《关于健全新时代志愿服务体系的意见》提出，要强化激励褒奖，鼓励采取服务积分、时间储蓄等方式，完善礼遇回馈和信用激励机制。合庆镇在原有机制的基础上，创新通过为楼管家等志愿者适当发放津贴的方式，成功激活了社区志愿服务的力量。如今，在楼管家的带领下，越来越多的社区居民主动参与社区治理、志愿参与社区服务，形成了人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享的基层治理格局。