山东青岛市：构建“乡村公共资源+强村共富公司”促新型农村集体经济发展机制

一、背景

青岛市是东部重要沿海开放城市，也是“莱西经验”的诞生地，共有涉农镇街84个，行政村944个、村改社区216个，农村党员16.7万名。近年来，市委市政府高度重视“三农”工作，围绕深化拓展“莱西经验”，学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，探索以农村基层党组织统领乡村发展融合、治理融合、服务融合“一统领三融合”实践路径，正在加快建设乡村振兴齐鲁样板先行区，强力推进城乡融合发展。

随着工业化、城镇化的快速推进，农村的社会结构、经济结构、组织结构都发生了深刻变革，城乡融合、区域融合、一二三产融合的趋势日益明显。如何更好地发挥“统”的作用，以农村基层党组织为领导，以产业为纽带，以市场需求为导向，完善利益联结机制，赋予双层经营体制新的内涵，成为新时代抓党建促乡村振兴的重要课题。从青岛市情况看，农村集体经营性和非经营性资产规模达到1178亿元，集体土地总面积1130万亩，但前些年，有的耕地、厂房等乡村公共资源长期闲置甚至被侵占，大多产业资源靠小农户经营缺乏统筹，各级投入乡村的大量资源没有作为资产去运营管护，存在公平正义缺失、资源经营分散、资源利用低效等问题。这些问题直接影响了乡村产业发展，弱化了党组织、村集体与村民的利益联结，影响了党在农村的执政根基。解决以上问题，迫切需要强化农村基层党组织统领作用，有效激活乡村“沉睡”资源。

二、做法

近年来，青岛市围绕深化拓展“莱西经验”，聚焦破解公共资源散、集体经济弱、合作社开拓市场难等问题，发挥组织的力量、运用市场的手段，开展党建统领乡村公共资源共享行动重新组织资源，组建强村共富公司有效盘活资源，走出了一条抓党建促乡村振兴、实现共同富裕的青岛路径。新闻联播、《人民日报》《中国组织人事报》《瞭望》等报道刊发了我市相关经验做法。

（一）聚焦破解乡村公共资源为少数人垄断享用的问题，实施党建统领乡村公共资源共享行动。

为倡树乡村公平正义，把乡村公共资源重新组织起来，青岛市实施党建统领乡村公共资源共享行动，开展农村集体“三资”侵占挪用专项整治，打好“清理、回收、管理、使用”组合拳，让被侵占、低效使用的资源重回村集体。

一是坚持精准摸排，确保乡村公共资源“底清账明”。针对乡村公共资源类型和利用情况，聚焦闲置低效、非法侵占、问题合同、环境整治四项突出问题，由镇村党组织牵头开展全域摸排、明晰家底。市、区市、镇街、村庄四级联动召开动员会、培训会1100余次，采取村级广播、明白纸等形式，村庄党员干部主动宣传发动，做到家喻户晓。组织镇村干部成立清查专班，采取查阅档案、实地丈量、入户走访等方式，一家一户盘点、一房一地复核。对难以认定或存在争议的，由村党组织提前研究，严格按照村级重大事项议事决策程序，逐个审议、表决、确认。结合摸排情况，建立村集体资产、乡村范围内国有资产、无形资产、经济合同、环境利用5类台账，利用村级公开栏、农村“三资”管理信息平台等张榜通告，广泛接受党员群众监督，做到底数清、情况明、数据准、群众服。

二是坚持联动清欠，确保乡村公共资源“颗粒归仓”。结合国土空间规划，以镇、村行政区划为蓝本，制定问题整治作战图，将“应收未收”资源分类标注、销号管理。结合常态化扫黑除恶斗争，广泛发动乡村各种力量，创新村干部和党员带头清、发动亲属配合清、带动群众主动清、适度奖励助力清、司法联动兜底清“六清”举措，确保应收尽收。在区市成立由纪委监委、政法、公安等部门组成的司法工作专班，对82个涉法涉诉问题，开通“绿色通道”，依法推动快办快结；对主动清缴的，根据清缴时间节点，给予不同程度减免，并作为评定文明家庭、信用积分等的重要参考；对不主动清缴的，发挥村庄道德评议会、“一村一法律顾问”作用，讲清利害关系，做好思想工作；对拒不清缴的，开展司法诉讼，从严追究责任。为确保资源清查回收彻底，将市、区市、镇三级公开信访举报电话张贴到6000多个新村和自然村，保持维护公平正义的高压态势。去年以来，全市已清查回收土地6.1万余亩，规范问题合同5万余个，清缴陈欠11.9亿元，整治成效超过近6年来总和。

三是坚持长效管护，确保乡村公共资源“滴水不漏”。把2024年作为农村集体“三资”监督管理提升年，出台《村级财务管理“八严格八不准”规定》，把乡村公共资源管理处置纳入村级重大事项，探索建立“五议一审两公开”议事决策程序，创新党员议事代表制度。结合数字乡村建设，依托农村集体“三资”监管系统平台，试点开展农村资产资源数字描边上图，将摸排出的各类乡村公共资源四至边界、地块性质、产权归属等情况，全部在数字土地上清晰体现、精准管理。制定《关于健全村干部权力监督约束机制的意见》，对乡村公共资源富集村的党组织书记进行“提级监督”，全面禁止村干部及其亲属承揽或插手本村工程项目，有效杜绝了村干部利用乡村公共资源进行权力寻租的隐患。

（二）聚焦破解农村集体增收路径单一的问题，促进强村共富公司高质量发展。

为盘活乡村资源、培育优势产业、拓宽增收路径，青岛市强化党对农村经济工作的统一领导，组建强村共富公司产业发展平台，以“政治原则”规范“资本法则”、完善“市场规则”，让“有为政府”和“有效市场”紧密结合、互促共进。

一是以组建实体公司为突破，搭建发展平台。坚持党建引领、公有权属、合作共赢、因地制宜的原则，按照党委领导、政府推动、市场主导、企业运营的思路，由区市、镇、村三级党组织主导，组建了由国有或集体资产控股的强村共富公司，以市场化手段运营乡村资产资源。将各类财政涉农资金投入强村共富公司，引导村集体和村民将土地、技术等入股，帮助集体和农民增加收入。强村共富公司，在发挥党组织领办合作社整合内部资源优势的同时，在发挥社会资本对接市场能力强的优势的同时，多了一种公有制占主体的经营主体，来补齐合作社开拓市场的短板，补齐社会资本逐利天性的短板，解决如何更好地贯彻党的政策、履行社会责任等问题，打造了党组织领办合作社“升级版”。在区市，组建区市级强村共富公司，依托背靠政府、内联镇村、外联市场优势，统筹县域乡村公共资源综合利用，与镇级、村级强村共富公司和其他社会资本开展股份合作，共同运营重点产业项目。在镇街，组建镇级强村共富公司，重点承接区市级强村共富公司的产业项目落地，聚拢镇域各类发展要素，引导村集体入股合作，实现整镇资源一体整合、抱团发展。黄岛区大场镇聚焦“地、人、房、钱”四要素，领办田园、劳务、乡舍3个专业合作社和镇级强村共富公司，通过搭建“三社一司”发展平台，整镇统筹资源，走出一条“党组织+专业合作社+强村共富公司”的强村富民新路子。在村庄，采取多村联建、强村独资、村企合作等方式，审慎组建村级强村共富公司，重点开展农产品加工销售和品牌运营、小型乡村工程、物业管理服务等，把乡村公共资源增值收益最大限度留给村集体和村民。目前，全市已成立392个强村共富公司，带动集体增收3.2亿元。

二是以完善运行规则为重点，提高运营质量。把准公司定位。引导强村共富公司主要在“市场不愿干、干不了，农民干不好”的领域从事经营活动，结合实际确定资源经营、物业出租、居间服务、订单生产、工程承揽5种经营稳健的发展项目。去年以来，各级强村共富公司通过土地托管、物业经济、劳务服务、承接200万元以下小型乡村工程等方式，带动村均增加集体资产5.6万元。完善运行机制。制定《关于促进强村共富公司高质量发展的会议纪要》，创新33条政策指引，完善公司架构、运营监管、议事决策、收益分配等机制。对处于起步阶段的强村共富公司，设置3年培育期，履行民主决策程序后，经营收益可暂不分红、主要用于保障公司发展。把党的领导有关要求写入强村共富公司章程，党组织书记兼任董事长，及时把公司符合条件的业务骨干发展成党员，把党员培养成业务骨干，加强党组织对重大事项的前置讨论决定。强化风险管控。制定强村共富公司监管的若干措施，确定负面清单、项目评估、资产保护等5项制度，划定严禁单位或个人侵占国有、集体资产份额、严禁举债经营等10条红线。开展分类管理，按照“示范”“创优”“强基”分类整建、细化指标、动态调整，98个“空壳”公司有序注销。

三是以多措并举赋能为抓手，放大综合效能。人才回引赋能。坚持以产引才、以才兴产的发展路径，依托强村共富公司运营的产业项目，回引3000多名“乡村振兴合伙人”和157名职业经理人返乡创业。选派5600多名驻村第一书记和工作队助力强村共富公司发展。优选48名致富能手担任村级强村共富公司经理助理，条件成熟的纳入村干部后备力量。项目扶持赋能。建立共富项目推送机制，相关部门向强村共富公司推送2500多个优质项目。市财政每年拿出5000万元衔接资金，采用“拨改投”方式支持强村共富公司发展。实施的81个“万村共富”项目，55个交由强村共富公司承接。建立“竞争性立项+财政资金初投+社会资本跟投”的项目培育机制，举办市级强村共富争先赛，组织10个项目登台打擂，撬动商协会、金融机构等超过5600万元社会资本跟投。城乡联建赋能。制定《关于开展城乡基层党组织联建共建工作的实施意见》，组织5个主城区向5个涉农区市全面开放场景，53个城市街道与71个涉农镇街全面结对。以强村共富公司为主平台，开展“平度优品·好市北出”共富市集、“莱西有礼·李沧有情”等共建活动100多场次，推动1300余吨“土特产”进小区，带动集体增收750多万元。平台激活赋能。获批国家级农村产权流转交易整市试点，搭建农村产权交易平台，实现乡村公共资源进入平台交易、统一对接市场。今年上半年资产交易额就达到12亿元，超过去年全年交易额的80%，增加集体收入2100多万元，最高溢价率150%。开展强村共富直播带货、网红农产品、金牌带货村书记评选等活动，用网络资源打通强村共富公司销售渠道，促进集体增收。

（三）聚焦破解发展新型农村集体经济组织保障不够有力的问题，以组织体系为重点夯实基础。

青岛市以组织体系建设为重点，通过健全领导体制、建强党员队伍，狠抓典型培育，形成了齐抓共管、协同推进的工作合力，为发展新型农村集体经济提供坚强组织保障。

一是健全上下贯通、执行有力的领导体制。青岛市成立党的建设工作领导小组，组建乡村组织振兴工作专班，定期召开会议研究集体经济发展。市级召开“乡村公共资源+强村共富公司”促新型农村集体经济发展机制座谈会和党建统领乡村公共资源共享行动现场推进会，以市委办公厅、市政府办公厅名义印发《关于党建统领乡村公共资源共享促村集体增收的指导意见》。落实区市党委主体责任，成立由区市党政“一把手”任“双组长”的领导小组，整合纪委监委、组织、政法、农业农村等部门力量，加强顶格协调，深入一线指导。健全1名区市领导班子成员联系镇街、1名镇街领导班子成员帮包村庄工作机制，每年至少推进解决2个集体经济发展的突出问题。落实镇街党委主导责任，精准确定推进措施，逐村摸清资源条件，逐村研究集体经济发展项目。落实村党组织具体责任，对集体经济薄弱的纳入软弱涣散整顿范围，先强化村级班子再研究发展路子。

二是优化条块融合、统筹有力的组织体系。坚持抓镇促村、整镇推进、全域提升，将5423个行政村调整为944个行政村，以村民小组为基本单元划分3.1万多个村级网格，优化“镇党委—村党组织—自然村党组织—网格（村民小组）党小组—党员中心户”的组织链条。分类制定集体资产融合指引，创新直接融合、折股量化、存量挂账三种资产融合方式，全市89.7%的建制调整村已经实现资产融合，资产全部由新合并的村庄统一经营管理。选优育强村党组织书记，市级每年开展村党组织书记全员轮训和乡村振兴“擂台比武”，241名政治过硬、业绩突出的村党组织书记纳入专业化管理，年待遇报酬平均超过10万元。实施村党组织书记后备力量培育储备三年行动，区市党委书记牵头逐村摸排研判，每个村庄平均储备4名后备力量。开展村党组织书记履职评估每季度整县大排名，健全“一肩挑”后村干部权力监督约束机制。投入4050万元党费高标准打造27个镇街党建综合阵地，为镇村党组织指导集体经济发展打造综合服务平台。

三是锻造政治可靠、作用突出的党员队伍。把党员队伍体系化建设作为市委书记抓基层党建突破项目，出台《关于加强党员队伍体系化建设的意见》，召开全市党员队伍体系化建设工作推进会，以建强农村党员队伍推动集体经济高质量发展。推进发展党员精准化，落实政治上不合格的负面清单，加大在青年农民特别是致富能手、返乡入乡创业人员中发展党员力度。推进党员教育系统化，聚焦乡村振兴开发系列特色课程，实体化运行134个镇街党校，去年以来，累计培训农村党员17.5万余人次，增强党员带富致富能力。推进党员管理精细化，印发《关于开展高质量主题党日的意见》，在全市推广“红帆支部”，兜底做好5800余名流动党员管理。推进作用发挥常态化，广泛开展设岗定责、承诺践诺等，引导农村党员在集体经济发展中发挥骨干作用。推进党务工作规范化，召开全市党员档案规范化管理现场观摩会，实施村党组织书记档案县级集中管理试点。

四是构建敢打头阵、勇当先锋的引领机制。制定《全市农村基层党建示范点培育三年攻坚计划》，按照区市有亮点、镇街强特色、片区树样板、村庄创示范的思路，优先将集体经济发展成效明显的农村基层党组织纳入培育范围，对标全省全国先进，市财政投入2000万元、市管党费投入400万元，市级下沉力量、精准务实培育20个市级示范点。以乡村振兴示范片区为资源整合平台，高质量建设10个市级、36个区市级示范片区，推动各类产业发展资源向示范片区集聚。举办“乡村组织振兴”专题新闻发布会，每半年召开全市示范点观摩会，现场评分晒绩。及时总结创新做法，加大典型宣传力度，充分彰显典型示范引领作用。

三、成效

近年来，青岛市结合实际探索的“乡村公共资源+强村共富公司”促新型农村集体经济发展机制，是强化党的领导、提升乡村治理水平、推动共同富裕的有效途径，也是深化拓展新时代“莱西经验”的创新举措，为加快建设乡村振兴齐鲁样板先行区提供了坚强组织保障。

一是更加有力地强化了党的领导，进一步夯实了党在农村的执政根基。“手里没把米，唤鸡也不来”。不发展壮大村集体经济，村党组织在老百姓心中就没有号召力，党组织的政治功能和组织功能就会弱化虚化边缘化。如果富了老板、穷了集体、苦了老乡，必将动摇党在农村的执政根基。通过构建“乡村公共资源+强村共富公司”促新型农村集体经济发展机制，乡村公共资源由散到统、农村生产经营由分到合、村集体经济由弱到强，健全了党组织、村集体和村民的利益联结，增强了农村基层党组织的政治功能和组织功能。在实践过程中，广大农村基层党员干部冲锋在发展一线，推动村庄对接市场，帮助强村共富公司抵御风险，这同时也锤炼了镇村干部的工作作风，提高了领导乡村产业发展的能力。近年来，141名区市、镇、村党组织书记和班子被省、市委表彰为“担当作为好书记”“干事创业好班子”。

二是更加有力地倡树了公平正义，进一步提高了乡村治理体系和治理能力现代化水平。从实际情况看，好多地方的农村有不少乡村公共资源长期被侵占霸占、低效使用；有的群众长期无偿占有集体土地；有的村庄发包土地，承包费远远低于市场价，甚至违规签订合同，等等。这些问题的存在，不仅仅侵蚀了乡村的公平和正义，还侵害了集体的利益，更损害了党群干群关系。通过开展党建统领乡村公共资源共享行动，调动乡村各类治理资源和力量，把家底梳理清晰，让该收回来的收回来，该管好的管起来。在实践过程中，青岛市将共享行动的有关要求融入村规民约，变党的号召为群众的自觉，把依理依情的“软约束”与依法依规的“硬招数”有机结合起来，弘扬了新风正气。结合开展共享行动，推行“1+1+N”工作机制，为每个村设立1个司法行政工作室、配备1名法律顾问、组建多个调解小组，累计处置资产资源矛盾纠纷1.6万件。探索乡村治理“微积分”“德育银行”等做法，将共享行动的有关要求量化为积分指标，与村民福利等挂钩，激发了群众参与积极性。莱西市被评为全国乡村治理体系建设试点单位，乡村治理积分制的有关做法被中央农办在全国推广。

三是更加有力地推动了产业提档升级，进一步促进了共同富裕。通过组建强村共富公司，创新乡村公共资源盘活路径，大力发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿等新产业新业态，大抓农产品冷链、畜产品加工、仓储等一二三产业融合发展项目落地，推动了乡村产业提档升级。打破了小农户的生产经营方式，推动了土地适度规模经营，加速实现了集体增收、村民致富，让广大农民群众听党话、感党恩、跟党走。“青岛农品”区域公用品牌，连续五年位列中国区域公用品牌排行榜前十名。全市培育农产品加工、现代畜牧业2条千亿级产业链，壮大奶业、禽肉等6大特色农业产业集群，农业“新六产”发展指数持续位居全省第一。2023年全市都市现代农业发展水平位居全国大中城市第六位，农产品出口额位居全国城市首位。集体收入50万元以上的村庄超过90%，农村居民人均可支配收入达到2.97万元，增速高于城镇居民2.2个百分点，共同富裕道路越走越宽。

四、探讨

随着乡村振兴战略的深入推进和城乡融合发展步伐的不断加快，乡村公共资源的价值特性日益明显。如何强化农村基层党组织的统领作用，发挥党的政治优势、组织优势和群众工作优势，进一步提高乡村公共资源利用效益，发展农业新质生产力，加快实现共同富裕，已经成为新时代抓党建促乡村振兴的关键所在。

青岛市站在讲政治的高度重新审视乡村产业发展，对激活乡村公共资源进行了创新探索，在推动党建引领城乡融合发展上进行了有益尝试。从内在逻辑看，乡村公共资源共享行动是前提基础，强村共富公司是平台载体，发展新型农村集体经济是实现共同富裕的重要路径。只有让乡村公共资源重回村集体，再通过强村共富公司有效盘活资源，才能更好地发展新型农村集体经济、实现共同富裕。基于这些认识，青岛市健全“乡村公共资源+强村共富公司”促新型农村集体经济发展机制，这既是对以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制丰富和发展的有益探索，也是坚持家庭承包经营的基础性地位、培育新型经营主体的创新实践。这个系统打法，有效经略乡村公共资源，强化利益联结机制，加快共同富裕步伐，使党对农村经济工作的领导更加夯实，党在农村的执政根基更加稳固。