湖北石首市：党建引领省际毗邻地区基层治理的高基庙探索

一、背景

石首市地处江汉平原与洞庭湖平原结合部，长江穿境而过，蜿蜒曲折，具有“一江两岸，跨江而治”显著特征，是中国麋鹿之乡、中国江豚之乡、中国长吻鮠之乡，有着“鄂南明珠玉石首”的美誉。石首既是“长江经济带”和“江汉平原乡村振兴发展示范区”的覆盖县市，又是洞庭湖生态经济区的门户城市。高基庙镇与湖南华容县接壤，属典型的省际毗邻地区。长期以来，在“行政区边界衰减”规律和“以邻为壑”“边界权责模糊”等影响下，成为一个特殊的区域，矛盾纠纷预防难、排查难、化解难，最容易暴露和集中发生“非一体化”状态下导致的问题。同时，由于远离大中型城市，是经济发展的末梢地带，加上交通基础设施建设存在短板、区域统筹协调机制不健全等原因，这里的经济发展水平与发达地区差距仍然较大。

二、主要做法

2022年9月，湖北省委办公厅、省政府办公厅下发《关于开展美好环境与幸福生活共同缔造活动试点工作的通知》，要求以试点为模式，探索决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享的方法和机制，形成一批可复制可推广的经验。这一背景下，湖北荆州与湖南岳阳启动“红色领航护碧水、共抓保护促发展”区域党建合作，岳阳华容与荆州石首率先行动，以打造区域党建共同体、建设共同富裕示范区为目标，启动实施党建共建、干部共育、产业共联、区域共治四大示范工程，打造共富课堂、产业联盟、双向奔赴等党建品牌，两地10个毗邻乡镇、30个毗邻村（社区）同步联动。高基庙镇党委和各村（社区）级党组织基于区域党建合作共建平台，持续深化党建引领基层治理体制机制创新，充分发挥基层党组织战斗堡垒和党员先锋模范作用，探索出以党建联盟打破边界壁垒，以善治样本扫除治理盲区，以“红色动能”推动融合发展的省际毗邻地区基层治理高基庙样本。

（一）“党建联盟”打破“边界壁垒”

石首市高基庙镇、华容县万庾镇通过区域党建合作共建，打破地域、行政区划限制，强化党员的先锋模范作用，扩大党在基层各类组织的覆盖面和渗透力，不断把党的领导和制度优势转化为社会治理效能，把基层党组织建设成为领导基层治理、团结动员群众的坚强战斗堡垒。

一是“双向管理”探索流动党员教育管理“新路径”。高基庙镇与华容县万庾镇签订《区域党建合作毗邻乡镇流动党员双向教育管理合作协议》，两地共享流动党员名单，并为流动党员代表颁发《流动党员教育管理服务一本通》。两地坚持“一方隶属、双向管理”，通过设立流动党员“红色驿站”，拓宽党组织联系党员、教育党员、管理党员、服务党员的渠道，改进和加强流动党员教育管理，有效破解流动党员教育管理难题，实现两地信息互通、教育共管、培训互认、资源共享，让流动党员“漂泊有港湾、离家有组织”。同时，两地流动党员围绕本地中心工作、重点任务，开展“引流回巢”行动，积极返乡创业就业，当好产业发展的信息员、传播家乡的宣传员、招商引资的联络员。

二是“双向奔赴” 探索农村基层干部培养“新平台”。石首、华容两地共同商讨制定了《石首—华容毗邻村（社区）干部交流挂职管理办法》，互派45岁以下，大专及以上学历的优秀村干部到毗邻村（社区）开展交流挂职活动。两地充分发挥挂职干部宣传、推介、联络纽带作用，在资源共享、产业合作等方面牵线搭桥，建立对接合作的新路径、新平台，推动基层组织拓展合作领域、创新合作方式、释放合作潜能，促进毗邻乡镇和村（社区）实现资源共享、发展共建、治理共联。

三是“双向发力” 探索区域党建合作共建“新格局”。石首华容两地共同开展区域党建“共富石华”“活力石华”“美丽石华”三项行动，签署跨区域电商合作、中药材产业合作项目协议，法院跨区域司法协作备忘录。其中“共富石华行动”主要围绕抓党建促乡村振兴，做实一个共富品牌、培育一支电商队伍、巩固一批产业联盟、开展一次互比互看“四个一”活动；“活力石华行动”将联合开展“四季村晚”“和美乡村健康跑”文体活动，就跨省就业联盟、“跨省通办”政务服务开展战略合作；“美丽石华行动”主要是毗邻村互相推广基层治理的经验和做法，联合开展禁渔大执法、动物大保护、交通大整治、“三防”大联动，共护绿水青山，维护淳朴民风。

（二）“善治样本”扫除“治理盲区”

“五一广场”位于湘鄂两省的高基庙、万庾、鲇鱼须三镇交界处，因三镇五村（保贞堂村、刘家场村、谢家铺村、回龙村、田铺村）一组交汇于此而得名，人情社情复杂。在《区域党建合作共建协议》框架下，石首华容两地认真学习新时代“枫桥经验”，创新实践“四民工作法”，以基层有效治理为切入点，设定合理、灵活、有效、管用的机制，破除治理上的“人为藩篱”，扫除省际毗邻地区“治理盲区”。

一是一张桌子解民忧。三镇五村共建“长桌”流动议事平台，一张长桌、十几个小板凳，让湘鄂两省党员干部、群众政策同学习、有事共商议。“长桌”流动议事会在三镇五村轮流举办，坚持以问题为导向、以群众满意为标准，分类梳理收集的问题和意见，对协商议事结果跟踪处理。

二是一块牌子聚民心。依托区域“党建联盟”，高基庙镇、华容县万庾镇、鲇鱼须镇建立联防联控作战体系，将“五一广场”划分网格，绘制成居民分布图，建立“五一广场”网格站，联合开展“湘鄂边平安家庭”创建活动。通过群众共商共议，统一明确“湘鄂边平安家庭”评选标准，采取大会表扬、物质奖励等手段，带动越来越多的群众参与基层社会治理，变“要我参与”为“我要参与”。今年以来，经过村民自荐、邻里互评、湘鄂共议等环节，共有11户家庭被评为“湘鄂边平安家庭”。

三是一支队伍齐民心。三镇五村联合在五一广场周边区域建立起了一支由党员志愿者牵头，“五老”“乡贤”“致富能手”“新农人”及村民代表等共同参与的志愿服务队伍，并由湘鄂两省的党员干部分别担任正副队长。志愿者队伍活跃在人居环境整治、全域拆建、防汛抗旱、矛盾纠纷调处、治安巡逻一线。大家闲时同学习、有事同商量，邻里之间关系愈发融洽，村民们的获得感、幸福感和安全感更加强烈。

（三）“红色动能”推动“融合发展”

石首、华容两地以区域党建联盟为基础，在推动党建工作融入产业链、赋能产业链发展上持续用力，以坚实有力的“党建链”凝聚产业链合作、创新、发展“最大公约数”，把党建工作的政治引领力、组织凝聚力有效转化为产业发展推动力、服务保障力，为推动省级毗邻地区产业发展，加快形成“新质生产力”注入强劲“红色动能”。

一是搭建“共富课堂”。依托区域党建合作共建平台，石首市与华容县共同建设“共富课堂”，完善集“理论授课+现场指导+实践操作+交流研讨”为一体的课程体系。两地各选5个村和1个农业合作社作为“共富课堂”实训基地，联合选聘行业共富导师100名，组建“共富导师专家库”。每年开展一次“擂台比武”活动，举办1期共富论坛，每季度联合开展1次主题党日和志愿服务活动。

二是打造“示范园区”。高基庙镇与华容县万庾、鲇鱼须镇等周边10个乡镇共同编制示范区建设规划，协同谋划实施重大项目、推进改革创新、争取政策支持，促进资源要素高效配置，共同把省际毗邻地区打造成经济发展综合区、创新区、示范区。

三是实施“跨省通办”。“不用两地跑，在石首就能把手续办好，真是太方便了！”近日，岳阳某商贸有限公司法人杨先生在石首顺利完成了企业迁入的相关手续，该企业顺利“落户”高基庙镇。以往企业办理异地迁移业务，按照法定程序，申请人需要携带材料反复往返迁入地和迁出地办理相关手续，费时费力。实施“跨省通办”后，企业实现了异地申请、属地审核、协同办结，打破了行政区域限制，大大减少了申请人的办事时间和成本。目前“跨省通办”平台已梳理30余件可办服务事项，已成功办理医保、不动产、社保等领域服务事项169件。

四是推动融合发展。石首市高基庙镇与华容县万庾、鲇鱼须镇等周边10个乡镇发挥优势产业的辐射功能，采取“支部+企业+农户”“支部（合作联社）+基地+农户”等多种产业化经营模式，盘活资产资源。两地毗邻地区围绕共同产业建链、延链、补链、强链，把党组织建在产业链、党员聚在产业链，让人才育在产业链、农民富在产业链上，推动毗邻地区产业互补、深度融合。

三、成效

石首市高基庙镇在探索省际毗邻地区基层治理过程中，坚持以高质量党建引领高质量发展，打破“边界壁垒”，扫除“治理盲区”，推动“产业焕新”。这一做法打破了区域上的界限，把发展资源凝聚起来，体现了创新、开放、共享的理念，彰显了一体化治理和融合式治理带来的管理效果和发展效应，形成了社会互治互管、公共服务互认互通、产业协作互融互促的区域融合发展新格局。

一是推动了区域经济发展。湖北省石首市、湖南省南县、华容县、安乡县、君山区共同编印完成了《湘鄂边区域旅游融合发展旅游指南》和《湘鄂边区域旅游手绘地图》，4条湘鄂边区域旅游精品线路规划落地，五县市区2至3日休闲旅游模式定型。湘鄂边五县市区区域旅游融合发展取得了合作平台“搭起来”、制度框架“立起来”、旅游资源“引进来”、精品景点“推出来”的初步成效。同时，毗邻地区良好的营商环境还吸引了一大批企业负责人、致富带头人投资兴业，产业链条集聚效应明显，既提高了农业产业增收致富的能力，又解决了省际毗邻地区村民的就近就业问题。

二是打造了美丽边界。两省三镇五村联合开展环境综合整治，坚持“拆前共商、拆后共建”的原则不变，坚持“党员带头、群众跟上”的标准不变，坚持“拆、清、修”一体推进，以拆违治乱、拆违还路、拆违增绿、拆违添景等方式，持续推进农村人居环境整治，让群众感受到实实在在的变化。三镇五村充分利用当地自然资源和文化禀赋，聚焦乡土味道，保留乡村风貌，体现农村特点，不搞齐步走、一刀切，建设后的毗邻地区，看得到山，望得到水，留得住乡愁。过去，480省道两旁村民们乱搭乱建、杂树疯长清理不及时，导致过往车辆司机视线受阻，多次发生交通事故。今年初，通过集中整治，道路沿线居民主动拆除违建、清理杂树、铺设步道，栽植花草，建公园广场，道路两边环境焕然一新。以前的“三不管”路段变成了湘鄂边“最美省道”。

三是促进了基层善治。两省三镇五村立足边界实际，联合发出《移风易俗》倡议，修订完善《村规民约》100余条，调整充实红白理事会、道德评议会、村民议事会和禁毒禁赌会人员，发挥基层党组织战斗堡垒作用和新时代文明实践所（站）阵地作用，开展“文明家庭”“好媳妇”“好婆婆”“清洁户”“文明户”等评选活动，选树一批改陈规、破陋习、除低俗的先进典型，用身边人、身边事引导毗邻地区广大群众争做移风易俗工作的践行者、引领者和宣传者。如今，“是非地”已变成了当地群众的“联心地”，难管地带已经成为基层治理的“善治样本”。

四、思考

省际毗邻地区协同发展问题是乡村振兴和乡村治理现代化进程中的难点所在。长期以来，交界地带乡村基础设施薄弱、产业种类单一、合作机制匮乏，治理和发展难题尤为突出。通过区域党建合作，湘鄂边五镇三村以党建引领社会治理网、区域发展网“双网融合”，坚持“党建引领、网格互嵌、部门联动、区域共治”的跨区域大党建思路，推动省际毗邻地区联动治理、互助发展，以党的建设融合推动基层社会治理融合，搭建党建引领跨区域社会治理综合平台，切实将党的政治优势和组织优势转化为治理优势。高基庙镇的探索充分证明：“党建引领社会治理”更是实现区域善治和实现高质量发展的最有效方法。下一步：

一是要坚持党建引领，建强基层治理主心骨。将“党建引领社会治理”作为完善省际毗邻地区社会治理体系的重要切入点，与南县、华容、安乡等周边县市共同组建“区域党建联盟”，扩大区域党建合作共建覆盖面和深度，通过设立办事机构，全方位发挥与联盟县市的日常联络端口作用，切实将党的政治优势和组织优势转化为治理优势。

二是坚持纵横联动，激活基层治理全脉络。以毗邻县党委、乡镇党委、村党支部为主体，搭建县、乡、村三级纵向党建联盟，确保联建共治任务脉络畅通，一贯到底。同时，做实“跨省通办”平台，将更多服务事项纳入进来，保证政策互用、情报互通、案侦互助、执法互帮、应急互援，全方位打造联动共治链条。

三是健全机制，强化基层治理硬保障。建立完善定期会商、信息互通、联席会议等机制，强化与党建联盟县市、乡镇、村（社区）的联络沟通，实现信息共知共享，助推跨区域治理难题解决。同时，进一步深化与联建县市、乡镇在基础设施、园区平台、产业体系、改革创新、公共服务、生态环境等领域的工作融合，形成经济互动、产业对接、政策互通、资源共享、共促发展的良好局面，全方位提升党建引领省际毗邻地区社会治理效能。