内蒙古阿鲁科尔沁旗：人人契约 让基层治理更有质效

2008年起，内蒙古赤峰市阿鲁科尔沁旗就嘎查村务契约化管理进行探索实践，在全国村务公开、民主管理示范单位创建经验交流会上进行了典型交流。十多年来，阿旗坚持一张蓝图绘到底，把“契约化”理念、机制、方法融入基层治理，创新实施契约化治理“633”工作模式，推动党组织联建共建、党员承诺践诺、群众签契守约，有效破解基层治理痛点、难点、堵点问题，走出了党建引领、契约推动、群众参与的基层治理新路径。在生态环境治理中，通过签订契约保障游牧转场，有力解决草牧场过度放牧问题，2023年，阿鲁科尔沁草原游牧系统入选全球重要农业文化遗产。

一、背景起因

“契约化”起源于基层、创造于基层、应用于基层。2001年，罕苏木苏木吉布图嘎查原党支部书记满都拉用30万元购买1000只大尾羊分给20户贫困户，签订扶贫合同，约定“投本还本，增值归自己”，三年后帮扶户全部脱贫，30万元帮扶资金全部收回。赛罕塔拉苏木查干诺尔嘎查党支部借鉴满都拉的经验，成立扶贫协会，通过与贫困户签订扶贫合同的方式，帮助贫困户脱贫致富。2008年，总结基层经验，探索实施村级事务契约化治理，并拓展应用到基层组织建设、集体资产管理、公益事业管理等工作中，建立了“四议一审两公开一契约”工作程序，有效推进嘎查村、社区民主法治进程。2023年起，聚焦基层治理中党委统筹力度不强、基层治理资源不足、党组织党员群众参与度不高、服务质量和精准度不够等突出问题，制定“六约”工作机制，规范操作流程，形成“事事有契约、人人签契约、人人守约”的契约文化，构建党建引领共建共治共享的基层治理新格局。

二、主要做法

（一）构建“六约”工作机制，规范“契约化”管理流程

探索构建“访、签、亮、履、督、述”的“六约”工作机制，精准推动力量下沉、资源对接、服务有效，提升基层治理效能。第一步访约，一方面由嘎查村、社区党组织通过召开村（居）民代表座谈会、组织党员入户走访等方式，广泛征集群众需求，访出“需求清单”；另一方面嘎查村、社区党组织通过走访辖区内共驻共建单位等各类组织，了解其人才、技术、设施等资源优势和党员特长，访出“资源清单”。第二步签约，有效对接“需求清单”和“资源清单”，形成一批群众有需求、党群能参与、协同能解决的“项目清单”，本着贴近实际、平等自愿、互促互进原则签订契约，明确双方责、权、利，保障“项目清单”顺利实施。第三步亮约，通过微信公众号、微信群、党务公开栏等方式，在一定范围内对签约事项进行公开公示，接受党员群众监督。第四步履约，签约双方根据“契约”内容履行各自职责义务，推动“项目清单”依约落实。第五步督约，约定双方上级党组织定期召开党建联席会议，听取工作进展情况，督促指导签约事项完成情况。第六步述约，将履约情况纳入党组织党建述职评议考核和党员民主评议，年末听取约定双方履职尽责情况，并接受党员群众评议。

（二）深化“三契”签约模式，提高“契约化”治理水平

1、组织契约。强化组织联动，以嘎查村、社区党组织为核心，与辖区内共建单位、驻区单位、“三新”组织等签订共驻共建契约，推动组织共建、资源共享、难题共解、服务共促。一是党组织结对共建契约。按照“就近就便、科学分流、资源均衡”原则，组织旗直机关、学校医院、国有企业等114个单位与13个社区、245个嘎查村签订结对共建协议书，书面化明确结对共建、组织参与、规范管理、奖惩约定4方面12项职责，推动资源向基层倾斜，共签订结对共建协议291份，帮助解决1884个困难问题，实现“街乡吹哨、部门报到”。二是辖区其他组织协作契约。将党组织结对共建进一步拓展延伸到嘎查村、社区内的其他组织。由嘎查村、社区党组织牵头，联系辖区内个体工商户、爱心人士成立爱心商企联盟、爱心股东协会等社会团体，将零散资源聚集起来，根据居民群众服务需要和社会团体的资源优势签订协作协议书，常态化开展公益集市、便民服务等活动，通过联系就业、帮扶慰问等方式解决村（居）民急难愁盼2556件，受益群众4238人，提高了服务群众效能。三是功能型小区党支部服务契约。为进一步延伸党组织服务触角，以在小区居住的党员为主体组建功能型小区党支部，通过与社区党组织签约明确党支部职责任务，与小区业委会签约明确治理责任，与物业公司签约提升服务水平，形成“功能型小区党支部+红色业委会+红色物业”的协作治理新模式，解决维修院墙、道路、路灯等问题639件，调解矛盾纠纷253件，将“契约化”治理触角延伸到最小单元。

2、党员契约。随着组织契约的不断完善，契约主体逐渐由组织拓展延伸到党员，通过契约规范党员行为，鼓励党员立足本职践行初心使命，引导党员常态化参与基层治理。一是无职党员设岗定责。嘎查村、社区党组织因材因需设置岗位，组织签订“无职党员设岗定责履职协议书”，促进无职党员作用发挥，目前6500余名党员实现“无职有岗”，可领岗的党员覆盖率达100%，推动无职党员由“无职分散”向“有责有为”转变。二是在职党员承诺践诺。动员在职党员到社区报到，根据自身所长、群众所盼、基层所需，提出承诺事项并推进落实。组织教育、卫生、司法等行业领域党员组建医疗救助、敬老爱老、法律咨询等专业性党员志愿服务队，对难以由党员个人完成的事项，通过党员集体承诺、党员带领群众共同承诺等方式推进。截至目前，共签订“党员承诺践诺书”23996份，组建专业性党员志愿服务队62支，认领并解决民生实事382件，形成党员带头讲承诺、解难题、促发展的良好氛围。三是党员家庭示范引领。开展党员家庭“亮身份、树形象、做表率”行动，以党员个人带动党员家庭、以党员家庭带动周边群众，在9254户党员家庭门口悬挂“共产党员户”标识牌，提出党员“1+3”结对模式，鼓励党员就近结对帮扶3户群众，根据家庭成员专业技能，为群众提供法律咨询、教育辅导等服务，以优良家风促党风带民风，带动群众参与基层治理。

3、人人契约。随着“契约化”治理的逐步探索，如今已由农村牧区向全域覆盖，契约形式由“组织签约”到“党员签约”逐步拓展到“人人契约”，契约方式也由线下参与转向线上线下参与，“人人有约”的基层治理新常态正在形成。一是人人做美丽家园的建设者。针对群众身边小事，一事一契约，让群众参与美丽家园建设。在推进美丽乡村建设中，推行嘎查村委会与农牧民签订“门前三包”协议；在文明行为促进中，推行城管部门与个体工商户签订“门前五包”协议；针对文明养犬、文明停车等群众身边事儿，居委会与居民签订文明养犬、停车等协议书，引导村（居）民积极参与环境治理，共同维护家门口的整洁美丽。二是人人做基层治理的参与者。发动和依靠群众力量，打造“阿旗小院”基层治理平台，小院主人与嘎查村、社区党组织签订定期听取群众意见建议协议书，搭建群众与党组织沟通联系的桥梁纽带，引导群众做村级事务管理的参与者，通过“阿旗小院”收集意见建议3125条，解决民生问题1782个，群众参与基层治理的广度和融入基层治理的深度不断增强。三是人人做文明新风的践行者。把践行社会主义核心价值观、铸牢中华民族共同体意识、移风易俗等写入村规民约、居民公约，组织开展“共赴文明之约，共树文明新风”主题活动，下沉党员开展“敲门行动”，动员村（居）民线上线下签订《遵守村规民约（居民公约）协议书》，认领基层治理服务事项，形成自我管理、自我服务、自我监督的良好氛围，促进人与人之间相互信任，争做文明新风的践行者。

（三）健全“三制”保障体系，推动“契约化”持续长效

一是建立沟通协调机制。建立健全以嘎查村、社区党组织为核心，共驻共建单位党组织参与的党建引领基层治理协调机制，通过召开党建联席会议等方式，及时沟通反馈，共同解决问题，定期研究重点难点工作，履行好双方在契约中的职责任务。二是建立监督管理机制。落实党组织和党员“双报到、双服务、双报告”制度，机关企事业单位党组织每年向上级党组织报告一次“双报到”情况，在职党员每半年向所在党支部报告一次志愿服务等情况，推动“报到—服务—报告”实现闭环。结合星级化“亮晒比”，推动党员干部围绕“双报到”开展擂台比武，引导群众广泛参与评判、提出建议，促进工作改进提升。用好党建智慧平台，以“线上报到、线下服务”的模式，对报到党员动态管理，实时掌握服务情况，作为工作考核依据，促进报到透明化、服务精细化、考核规范化。三是建立激励保障机制。强化结果运用，将“亮晒比”结果与基层党建述职评议考核、党员干部评优评先等相结合，树立正面导向，带动党组织和党员在报到服务中作出贡献、体现价值。将践行村规民约等与积分制管理结合，根据遵规守约情况加减分，积分可在爱心超市兑换物品，以“契约”为纽带、以积分为激励，引导党员群众自觉参与基层治理。

三、取得成效

一是党组织领导核心作用明显增强。通过实施契约化治理，嘎查村、社区组织工作机制得到完善，工作运行更加规范，党组织和党员在基层治理中的公信力进一步增强。从“六约”机制来看，“访、签、亮、履、督、评”六个环节中，党组织发挥了统筹协调作用，将治理资源聚集起来，集中投放到基层，提升治理效能。年初以来，各嘎查村、社区签订契约3096份，落实经济发展、民生服务、平安建设等基层治理事务8650件，确保了党的路线方针政策在嘎查村、社区得到贯彻落实。

二是党员先锋模范作用明显增强。通过实施契约化治理，党员与党组织签订承诺践诺协议，既有责任义务要求，也有权利保障措施，既有违约惩罚，也有精神物质奖励，激发了党员履职热情，构建了党员联系服务群众的新工作机制。全旗6211名党员与7865名困难群众结对帮扶，承诺帮扶事项13574项。以契约的方式落实了12247名党员的文明行为促进义务和2.8万余户群众的“门前三包”义务，形成共树文明新风长效机制。

三是“三治”融合效能明显增强。契约治理中，“访约”“签约”是听取群众意见建议、民主协商的过程，“履约”是群众自我管理、自我约束的过程，体现了协商民主与自治的统一。合同、协议或承诺等契约文本明确双方职责权利，对双方形成严肃的法律约束，彰显了社会主义法治精神，保证了自治在法治保障下进行。将群众遵守公序良俗等道德行为准则通过契约的方式加以落实，既是村（居）民自治的过程，也是将道德约束转化自觉行动的过程，体现了自治、法治与德治相统一。随着契约化治理推进，从组织契约到党员契约再到人人契约，事事签约、人人守约成为基本道德要求，助推了社会诚信体系建设。契约化实施以来，全旗村级群众自我化解各类民生问题3877个，契约履约率达到99.3%，以诚信理念为基础的道德行为、契约文化逐渐形成。

四、经验启示

一是坚持党的全面领导是核心。加强基层治理体系和治理能力现代化建设，必须坚持党的全面领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。在实践中，紧盯基层党组织领导作用发挥不充分，组织动员、科学调配各类资源投入到基层治理能力不强等薄弱环节，以契约共建的方式，构建苏木乡镇、街道党（工）委的区域协调体系，将辖区内的共驻共建单位、“三新”组织、个体工商户、党员等一切可利用资源统一调配，实现治理资源与群众需求的有效配置，将党的组织功能、组织优势、组织力量最大化。

二是坚持以人民为中心是关键。坚持以人民为中心的发展思想，是全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是社会治理现代化的价值取向。契约化治理全面贯彻了“以人为本”的理念，探索推行的“六约”机制中的“访约”是征求群众意见、了解群众服务需求的过程，“签约”是在平等自愿的前提下，把各方资源整合起来，将群众需求与治理资源的精准对接，保证了签约双方的积极性和主动性，有效解决了群众关切的民生小事，人民群众的满意度和获得感日益增强。

三是坚持依靠全社会力量是基础。党的十九大提出打造共建共治共享的社会治理格局，党的二十大部署建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。契约化治理将机关企事业单位、非公企业、社会组织等社会各界力量引入嘎查村、社区，将党员群众发动起来，将村（居）民力量调动起来，组织、阵地、党员、人才、信息等资源得到进一步整合，有效激发群众参与基层社会治理的积极性，形成“人人契约”的强大合力，助推社会和谐稳定发展。