云南曲靖市沾益区：“一支队伍管执法”改革实践

云南省曲靖市沾益区通过机构重组、权限下放、力量下沉、资源整合，深化“一支队伍管执法”改革，推动基层执法从“九龙治水”向“一龙管水”转变，构建“属地为主、条块协同、一体高效”的基层综合执法体系。

一、背景与起因

治国安邦，重在基层。党的二十大报告指出，坚持大抓基层的鲜明导向，推进以党建引领基层治理。基层综合执法作为完善基层治理体系的关键环节，是做好基层依法治理、激发基层创新发展活力、实现高质量发展的重要法治保障。

基层执法一头连着政府、一头连着群众，事关基层治理成效。当前，“看得见的管不着，管得着的管不好，缺乏权限却承担任务，多头执法却无人负责，多次执法却效果不佳”，是长期困扰乡镇（街道）的难题之一。如何解决好这些问题，放权于乡镇，打破执法堵点，成为提升基层治理能力的重大课题。

沾益区深入贯彻党中央、省委关于基层治理体系和治理能力现代化建设的部署，按照市委党建引领基层治理三年行动工作要求，坚持先行先试、点面协同，自下而上推动“一支队伍管执法”改革，通过统机构、统职能、统平台、统信息，实现11个乡镇（街道）综合执法有执法队伍、执法装备、执法平台、执法事项、执法流程，采取“综合执法+专业执法+联合执法”模式，打破传统区乡之间条块分割、条强块弱局面，推动乡镇（街道）执法“碎片化”向“一体化”转变。

二、做法与成效

（一）资源整合，夯实执法基础。一是加强机构整合。把乡镇（街道）“五办七中心”调整优化为“两办五中心”，单独成立综合执法大队，采取“大岗位制”，将原先分散在农业农村、城建、公路、林业、文化等中心（站所）的执法事项、部门力量、条块资金，进行有效整合，做到集约高效。二是下沉人员力量。整合乡镇（街道）执法力量和资源，按照“7+N”的模式组建综合执法队，“7”即每个乡镇（街道）组建综合执法队，核定编制不少于7人，专门从事综合行政执法；“N”，即由乡镇（街道）整合司法所、派出所、生态环境所、市场监管所及区级派驻乡镇（街道）的执法人员开展联合执法。结合基层执法力量薄弱实际，下沉88个事业编制，市、区、乡三级下沉405名驻村干部到村（社区）壮大基层力量。目前，全区11个乡镇（街道）共配备执法人员174名。三是强化人员培训。主动向上对接，争取省司法厅支持，针对沾益新增“乡镇综合执法”执法资格类别，67名执法人员通过考试取得综合执法资格，实现持证上岗、亮证执法。探索开展“线上+线下”“规定+自选”“理论+实战”的“3+”培训模式，对全区174名综合执法队员实现培训全覆盖，2022年以来，围绕法律法规等内容开展5轮全覆盖培训，覆盖学员300余名，切实提高了执法队伍的执法能力。

（二）赋权扩能，激活执法动能。一是坚持先试先行。按照“基层急需、部门能放、乡镇能接”的原则，通过梳理相关法律依据，围绕占道经营、人居环境提升、污染防治、市场管理等6大类别，率先确定下放第一批33项乡镇（街道）综合执法事项清单。同时，建立执法事项清单、行业主管部门责任清单、乡镇（街道）属地责任清单，厘清各部门职能职责，有效解决各职能部门“多头管、重复管、无人管”问题，推动“坐等”执法向“主动”执法转变。二是实行动态调整。根据云南省人民政府公布的乡镇（街道）行政职权基本目录和赋予乡镇（街道）部分县级行政职权指导目录，组织涉及部门集中会审、分析评估区级适宜下放事项和乡镇（街道）承接能力后，按照先易后难、动态优化、逐步下放原则，下放乡级68项、镇级77项、建成区街道82项、建成区外街道73项行政处罚事项清单，并在执法实践中不断优化调整，实现能放尽放、能放能收。三是统一规范执法。深入开展队伍正规化、执法规范化、保障标准化建设，按照有关规定统一执法文书、标识和执法服装，全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核，明确执法自由裁量权，统一行政处罚标准，全程记录执法过程、按周通报执法质量，有效破解原有基层执法权限不足、执法效能不高、程序不够规范等问题。

（三）健全机制，彰显执法质效。一是健全法制审核机制。各乡镇（街道）成立法制审核办公室，对办理的执法案件逐项法制审核，重点审核行政执法主体是否合法、行政执法人员是否具备执法资格、主要事实是否清楚、证据是否确凿充分、适用法律法规规章是否准确、执行裁量基准是否适当、程序是否合法、是否有超越本机关职权范围或滥用职权情形、行政执法文书是否规范齐备、违法行为是否涉嫌犯罪需要移送司法机关等，积极发挥法制审核的事中监督作用，进一步强化执法环节的规范性、适用条款的准确性、行政裁量的合理性。二是健全考核评价机制。充分发挥考核“指挥棒”作用，以考核促进执法规范建设，考核结果纳入乡镇（街道）年度综合考核，同时，用好“票子”，对干得好的以奖代补，用好“帽子”，对敢闯敢干、担当作为、成绩突出的重用提拔，用好“面子”，通过现场观摩、赛场竞技，让善为者出彩、慢为者出汗、无为者出丑，用好“鞭子”，以不落实的事倒查不落实的人，推动“管人促事见效”高度统一。三是健全执法规范机制。构建“管罚分离”机制，按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”原则，落实业务主管部门日常监管责任。创新“网格感知+平台流转+综合处置”执法模式，加强常见小微违法行为早发现、早治理，促进问题“短平快”处置。健全办案联动机制，加强对重大、疑难、跨区域案件查处力度，协调解决在行政执法过程中遇到的问题争议。乡镇（街道）查处的违法案件，需要有关部门进行检测、检验、检疫、鉴定或提供审批资料的，相关部门密切配合，及时提供有关资料或专业力量支持，推动执法与刑事、司法高效衔接。

（四）数字赋能，增强执法效能。一是推进一网通管。整合智慧城管、智慧林业、国土资源、综治信访、应急管理、市域社会治理“9+X”等网络数据平台，建设视频监管系统与综合指挥调度系统，实现“一网统管、一屏展示”，形成统一指挥、反应灵敏、协调有序、保障有力的应急指挥体系。二是加强系统开发。在资金紧张的情况下，沾益区采取联合开发的方式，以自身积累的丰富的数据资源和系统建设经验，为信息化建设企业提供了新产品、新方案孵化的应用测试场景，吸引多家信息化建设企业包括网络运营商对沾益项目给予了资源倾斜，将沾益作为新产品研发的孵化基地和实验基地，以不到1000万的实际投入，撬动资源开发出价值5000余万元的7大业务子平台，其中“散体货物运输管理系统”先进性和实用性在全国领先。三是强化数据统筹。整合政府部门、企业、群众视频监控和高位鹰眼3.2万余路，实现对城市和集镇管理、道路交通、森林防火、治安防控、重点河湖、基本农田等多领域问题智能抓拍、智能分析、智能研判，有效缓解基层“人少事多、信息上不来、力量下不去”的问题。

三、经验与启示

（一）敢于创新突破是前提。“一支队伍管执法”改革中很多改革事项没有省级、市级配套政策，必须主动求变、自下而上主动打通政策通道，理顺体制机制，保障机构编制，才能确保改革改得彻底。

（二）对接基层所需是关键。“一支队伍管执法”改革所下放的执法事项和权限，必须充分考虑基层实际和执法需求，才能确保基层“接得住、能执法、管得好”。

（三）精准服务群众是核心。“一支队伍管执法”改革事项和措施的确定，必须充分考虑群众所需所盼，聚焦减流程、减环节、减时限、减次数，让干部多流汗、群众少跑腿；聚焦规范执法、文明执法，执法和服务并重，才能让群众更有获得感、幸福感、安全感。