充分释放人大协商的制度功能

习近平总书记指出，要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。在我国，协商民主并不等同于政治协商，而是广泛存在于政治制度和政治实践中，包括政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种类别。人大协商作为其中的重要类别之一，就是各级人大在党的领导下，在重大决策之前根据需要进行充分协商，更好汇集民智、听取民意，支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力。在人大工作中运用好人大协商，是人民当家作主在我国政治生活和社会公共生活中的具体实践，也是中国特色社会主义协商民主的重要制度安排。

近年来，全国人大和地方各级人大健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，推动实现更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主，在加强人大协商方面取得了显著成效。实践表明，协商不仅不会削弱人民代表大会的地位和作用，反而是对人民代表大会制度优势的重要彰显，保障了人民在投票后仍然有广泛参与的权利，能有效支持和保障人民通过人民代表大会行使国家权力。但是在当前的人大工作中，对人大协商的重视程度仍然不够，“人大是选举民主、政协是协商民主”“人大协商就是人大与政协的协商”等狭隘认识在一定范围内仍然存在，人大协商存在法律保障不健全、覆盖范围不广、协商深度不够等问题，需要考虑人大自身的特点，坚持问题导向，从以下方面加以完善。

加强人大协商的制度化和法治化。只有健全的法律保障，才能够为人大协商提供系统的支持，才能够保障人大协商有内容、有方法、有效率。党中央高度重视发展协商民主，《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确了人大协商的工作重点，极大地推动了人大协商的发展。但针对人大协商议题、参与主体、形式和程序等还缺乏制度支持，除立法协商外，人大监督、选举任免、重大事项决定、代表议案建议办理等工作的协商缺乏明确规定，尚处于“无章可循”的状态，导致“想协商就协商，没意愿就不协商”“想与谁协商就与谁协商，不想与谁协商就不与谁协商”“有时间就多协商，没时间就少协商”的现象比较普遍，难以充分实现协商民主的价值追求和目标。

当前，全国人大和地方各级人大在实践中，关于人大协商有很多创新性的做法并取得了积极效果，可以适时进行总结。针对不同层次、不同领域的人大协商，从协商对象和议题范围、协商内容和程序、协商的平等性和公开性、协商反馈落实等多方面探索完善制度机制，真正解决好协商什么、与谁协商、怎样协商、协商成果如何运用等问题。同时，应研究加强人大协商的有关内容并适时将其融入立法法、监督法、代表法、选举法等相关法律修订的过程，对人大协商的原则和做法进行系统全面的规范。另外，重视地方人大在履职过程中的经验，鼓励基层继续探索协商形式、丰富协商内容，为人大协商的顶层设计提供支持，避免实践中出现“形式协商”“跑偏走样”等问题。

注重人大专门委员会的协商功能。专门委员会本身不是权力机关，但承担着协助本级人大及其常委会依法行使职权的重要任务，加上人大协商政策性、专业性强，专门委员会具有法定性、专业性、经常性的特点，理应成为推进人大协商的重要主体，应该通过增强专门委员会协商的有效性促进常委会投票表决的科学性。专门委员会要在协商中真正发挥作用，就需要“接地气”，深入代表和选民当中，充分联系相关政府部门，与其实现信息共享。但是在实践中，有些地方的专门委员会仅仅将政府的工作汇报和反馈作为开展工作最主要的信息来源，对协商工作重视还不够；有的专门委员会尽管开展了协商，但存在“重审不重议”“表决大于协商”“只征求不反馈”等深度不够、互动不足的问题，协商工作的针对性和实效性比较有限。

因此，要发挥好专门委员会组成人员积极性，建立定期会见代表和群众的工作制度，积极搭建协商平台、开启协商通道、组织协商活动，并在充分了解社情、民情的基础上开展协商。同时，应进一步发挥相关专业人士在专门委员会立法、监督工作中的作用，充分利用专门委员会“专门”“灵活”等优势，把专门委员会打造成汇聚民意民智、有较大影响、发挥较大作用的协商平台。对于社会关注的热点问题，还可以探索建立由相关专门委员会回应发声的制度。

更好发挥人大代表在协商中的作用。《关于加强社会主义协商民主建设的意见》中明确提出“发挥好人大代表在协商民主中的作用”“有关方面要加强与代表的沟通协商”等内容。人大代表是人大协商的主要参与主体，更是人大与公众协商的重要中介。但当前，人大代表在协商中仍然存在意愿和能力不足的突出问题。

因此，除了在代表的构成上继续向基层和一线倾斜外，应该继续发挥好人大代表不脱离各自生产和工作、始终同人民群众保持密切联系的优势，畅通社情民意反映和表达渠道，把人民群众的呼声、愿望、要求及时通过人大代表这一渠道进行反映。健全联系代表工作制度，进一步明确常委会组成人员联系代表和代表联系群众的形式内容时间等方面的要求。人大代表参与人大协商工作，除了参与专题协商外，还可以通过列席人大常委会会议，参与常委会的立法、监督、调研等工作过程，就某些方面的工作事项提出建议、批评和意见，再由人大常委会工作机构交有关部门研究办理。

充分利用网络协商渠道。在人大协商实践中，普遍存在协商成本与工作效率之间的矛盾张力，随着协商的广泛开展，这一矛盾愈加尖锐。需要在保证协商质量的前提下，不断扩展协商渠道、提高协商效率。在此之中，网络渠道能发挥重要作用。尽管网络是虚拟的空间，但是协商却可以真实的发生。

人大协商可以通过多种形式在网络空间实现，网络征求意见、网上公示、网议互动等都是重要的协商形式。全国人大的网络立法协商，可通过将相关法律草案公布于网络平台，征集广大网民意见，经过不断的协商、意见过滤与筛选，最终呈送全国人大讨论决定。同时，应该增强网络协商在人大整体工作中的分量，着力构建、运行好线上代表履职平台和群众意见建议征集平台，进一步扩大公众对立法及人大各项工作的有序参与。对于在网上征集的各种意见建议，要建立反馈机制，推动形成从提出意见到获得反馈的良性循环，培育理性宽容、平等对话的协商文化。