上海市杨浦区五角场街道：强基层党建实效性 促基层治理精细化

国家“十四五”规划纲要在“完善城镇化空间布局”中提出“推广街区制”，为我国城市居住模式指明前进方向。党建引领街区治理是构建数字化时代社会形态、人的全生命周期公共服务共享的应有之义，是超越网格化管理形成整体性共治善治的主动创新。杨浦积极践行人民城市理念，面对新时代超大城市发展从“增量扩张”向“存量优化”的演变，以及城市住宅小区从传统封闭式向更加开放的街区制转型，将“自下而上的问题发现、自下而上的反馈评价”与“自上而下的党建区域整合、自上而下的政府专业管理”相结合，形成的一种街区全域治理形态。

一、背景与起因

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视基层社会治理工作，将基层社会治理纳入治国理政的总体格局进行部署。2021年，《中共中央 国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》提出“力争用5年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”。改革开放以来，我国城市化进程突飞猛进，社区治理也取得了巨大的进步，但是社区发展的不平衡不充分和人民群众对美好生活的期望依然存在一定差距。加强城市基层党建成为我们突破社区治理瓶颈、实现社区治理现代化的重要抓手。城市基层党建在对社区重新组织的基础上，更加突出将政党融入社区，并借助政党的领导力、组织力、凝聚力和回应力等优势，从政治、组织、吸纳和服务方面重建社区关系网络，构建以基层党组织为引领核心的社区治理体系。

2016年，《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》不仅提出“新建住宅要推广街区制，原则上不再建设封闭住宅小区”，还要求“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。由此，“街区制”从学术语境进入大众视野。杨浦作为上海中心城区和高密度城区的代表，近年来持续探索如何实现城区的环境宜居和可持续发展，通过党建引领发起了一系列街区更新和治理项目。

二、问题与瓶颈

杨浦区五角场街道有着社区、校区、园区、营区、商区“五区联动”的资源禀赋，大学路等“网红”街区中，群众生活区、企业办公区、高校学习区、科创承载区具备高度的开放性，集聚了各类的党组织和社会治理主体。其中高校、园区、社会组织中的年轻人居多，其思想呈现多元多样多变、交流交融交锋“三多三交”等特点，又因身份、职业、爱好形成多元的圈层，志趣相投形成利益共同体、行动共同体，但难免落入“信息茧房”，影响街区共识的形成。虽然大学路街区一侧的“睦邻门”在街道党工委、国定一居民区党总支及党建引领“三驾马车”的共同努力下于2019年顺利开启，极大降低了街区邻里获得优质公共资源的成本，成为全市“不忘初心、牢记使命”主题教育的典型案例，但同时“睦邻门”周边如国定支路因商业设置、功能定位等问题，综合整治改造的愿望日益迫切。

三、做法与经过

为应对快速发展的城市街区，适应各类经济主体、社会主体对美好生活的多元化需求，杨浦积极打破公共空间“高墙”、坚决拆除体制机制“围墙”、办好实事融化群众“心墙”，在开展区域化党建基础上，积极探索街区党建新模式，使之服务效能最大化，基层治理精细化。为尽快改善国定支路环境面貌、保障居民出行安全，打造一条有主题、有内涵、有温度的街区道路，在区委组织部的指导下，五角场街道党工委多次召开专题研究会，拟定以国定支路为主轴，整合沿街现有四处公共设施、服务空间等资源，在老旧社区集聚区建立起实践管用、基层爱用、群众受用的党群服务微空间。

（一）党建引领，集合服务元素。在改善市政面貌的基础上，街道党工委积极推动沿线党群服务微空间建设，充分发挥周边财大、国定一等居民区党总支的引领作用，组建工作专班、建立微信工作群，通过“百脑汇”议事平台等，充分听取物业、居委会、业委会及周边菜场、学校等多方意见建议。同时，以“三师三顾问”高校智库平台为载体，引入社区规划师专业力量，有针对性地进行规划设计，切实提高其实用性和融合性，凸显“实”的导向，做好“融”的文章，真正体现其党群服务功能，努力为周边居民邻里互动、日常学习、休憩阅读提供一个温暖、温馨、温情的家园。在四个“微空间”的功能确定过程中，大家反复斟酌、因地制宜、结合实际，设定适老助老服务、睦邻休憩谈心、邻里资源共享和党史教育宣传为服务定位，结合党史学习教育，分别取名为“吾老微空间”“心享微空间”“向阳微空间”和“党群微空间”，将“吾心向党”贯穿于睦邻街区建设始终。

（二）创新思政，厚植多元共识。依托区域化党建联盟资源，秉持“思想共谋、人才共育、产学共促、制度共创、政策共商、服务共推”，深化大学校区、科技园区、公共社区——“三区联动”、促进学城、产城、创城——“三城融合”，让创新要素加快溢出校区、不断壮大园区、充分融入街区。着力发挥高校思政人文院系雄厚实力、相关专家学者深厚理论功底等优势，并结合线上平台和互联网企业党建工作载体，打造“大家微讲堂”项目，扎实推动新就业群体党员及年轻群体教育培训管理，聚焦青年群体守好理想信念主阵地。探索由“灌输式”向“启发式”“参与式”“共情式”思政教育模式转变，使“Z世代”了解党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史，全面发展自我、坚定理想信念、厚植家国情怀，为启航新征程、奋进新时代提供强大的人才支撑和精神动力。

（三）联动协同，开展综合整治。结合杨浦“一线工作法”，街道党工委以周边居民需求为导向，针对绿化散乱、环境脏乱、设施陈旧、出行安全等问题，多次协同绿化市容、房管、财政、交警等相关职能部门，到国定支路实地踏勘，经过大量细致的沟通协调工作和分析研判，反复调整项目方案，努力实现零危害立面、无破损设施，对国定支路沿街400余米老旧破损道路、30余个非机动车停车架、40余个破损树池等公共设施进行统一整治。同时，利用“五位一体”议事协商平台，充分听取周边居民区、物业企业等意见建议，进一步提升公共空间的休闲性、互动性和美观性，打造若干街区口袋公园，全面提升大学路睦邻街区的生活环境品质。

（四）厘清权责，推动共治共享。针对四个微空间建成后管理权责不明、极易造成管理缺位的潜在矛盾，五角场街道配套出台《关于加强党建引领居民区“三驾马车”建设的实施办法（试行）》，明确居民区党总支、业主委员会、物业企业、第三方社会组织、街道相关职能科室等6个方面任务分工、27项责任制清单，完善了党建引领居民区“三驾马车”建设的体制机制，推动形成以居民区党组织为核心，以居委会为主导，以业主委员会、物业公司、驻区单位、群众团体、社会组织、群众活动团队等共同参与的居民区多元治理架构，为后续的空间运维提供了坚实的组织和力量保证，真正实现党建引领多元共治的目标。

（五）赋权扩能，塑造亮点燃点。杨浦着力在理念创新、方法革新、能力提升等方面下功夫，在全市范围遴选聘任12名社会治理领域的知名专家担任社区治理顾问，进一步加强顶层设计，明确睦邻家园建设的目标任务，建立健全睦邻家园建设评估指标体系，并结合“十佳睦邻项目”评选，深度参与评价、指导、赋能、优化、宣传各环节，为挖掘和培育街区治理样板提供专业支撑。面对社区居民日益增长的交流互动公共空间新需求，杨浦与同济大学签约，在全市率先建立社区规划师制度，通过融合社区规划师专业力量和自治共治社区团队，将社区治理与社区规划有机融合，推动景观、设计、社会工作等领域的专家学者把论文书写的社区一线，全面开展“楼道微整治、空间微改造、景观微更新”三微治理，并形成爱陪伴、爱家园、爱文明、爱公益、爱学习、爱生活“六爱联盟”，促使社区居民和区域主体追求更广泛的社会效益。

四、成效与反响

国定支路党群服务一条街集中体现了杨浦以“人民为中心”的工作理念。结合15分钟服务半径要求，坚持集约资源、管理高效的原则，通过整合现有公共设施、闲置空间、活动阵地等资源，推动党群服务圈与社区生活圈融合发展，为提升居民认同感和社区凝聚力、打造睦邻生活共同体奠定了良好的基础，同时也为杨浦“四大功能区”之一的大创智创新发展示范区建设开启“红色引擎”。

（一）居民群众的获得感更加具象。国定支路党群服务一条街的建成惠及周边财大、国定一、五一、创智坊等多个居民区。市政设施和街区环境面貌的改善提高了周边居民的生活品质，促进了邻里关系的融洽和社区温度的提升。党群服务元素的融入有效填补了财大居民区缺乏老年活动空间、睦邻街区缺乏党群服务元素的空白点，让居民群众能够在家门口享受到来自职能部门、驻区单位等各方面的活动资源、服务资源和项目资源，有效提升了社区居民的获得感、幸福感和安全感。

（二）多元共治的协同度不断提升。对照“全区域统筹、多层级联动、各领域融合”城市基层党建工作目标，街道以实施党组织服务群众项目为抓手，引入第三方专业化力量——社区规划师，搭建规划与人民群众实际生活需求良性互动的“桥梁”，负责普及规划知识、沟通居民意愿、空间设计改造等工作，促进了社区党员群众“人人参与、人人负责、人人奉献、人人共享”。实施过程中，居民区党组织带领社区规划师根据群众意见再调整、再反馈等，对设计方案的每个细节反复斟酌和修改，确保项目最大程度符合群众需求。

（三）“急难愁盼”的调处力更为有效。随着国定支路党群服务一条街的改造完成，一大批社区居民群众的“急难愁盼”如权属纠纷、出行安全、绿化失管、环境脏乱等问题也迎刃而解。“大总支、大睦邻、大联动”机制使党建引领“三驾马车”具备了有力的组织、有利的环境、有效的行动，部门联动、现场办公更是加快了“急难愁盼”问题的应对处置速度，也在推动一些复杂矛盾的调处过程中起到了攻克坚冰的作用，真正使党建引领下的“三驾马车”成为了回应居民诉求、解决小区难题的大管家。

五、经验与启示

（一）满足个性化需求，夯实街区多元治理坚实根基

实践证明，凡是街区党建做得好的地方，街区的共建共治共享效果就会较好。在加强城市基层党建的背景下，积极探索街区党建新路子，推进街区多元治理。统筹整合基层各类阵地资源，创新活动载体，完善“吾心向党”四个空间基本功能，使街区党群阵地真正成为党员活动的中心、党员教育的学校、为民服务的窗口、群众议事的平台、志愿服务的驿站、文明实践的舞台。明确街区党建“政治建设”与“社会治理”双重功能，通过保障党建和服务的空间、资源，引导提升街区党建的服务力，促进街区自治良性运行。保证街区党建不落空，就必须将党建与群众关切关联起来，抓住街区多元主体最关心的事情，破解街区治理的难点问题，通过联系群众、发动群众、服务群众，提升街区服务能级。党建的根基才能扎根于群众之中，不断增强党组织的凝聚力和向心力。

（二）做实党建引领内容，实现党建和治理良性互动

习近平总书记指出，“创新社会治理体制，把资源、服务、管理放到基层，把基层治理同基层党建结合起来。”党建引领要不断探索运行模式，积极转变工作方式、改进工作作风，才能带领居民区党组织发挥基层党组织在居民区的领导核心和政治核心作用。按照“党建引领具体化，党建工作抓具体”的思路，国定支路党群服务一条街建设过程中，街道整合各部门资源，以街区党员、老年人、特殊群体、社区居民为服务对象，承担街区基本公共服务内容，打造多元融合、多方共治的党群服务一条街，在满足街区群众各方需求的同时，营造党建引领和基层治理的良性互动。

（三）强基固本树旗帜，打造党组织与居民“连心之桥”

新形势下，如何做好群众工作、以党建引领街区治理，如何通过街区治理促进城市经济社会发展、满足人民群众日益增长的美好生活需要，是我们需要破解的重大课题。国定支路党群服务一条街围绕“点对点管理+党建服务”的构思，坚持以人为本，建立民情联系平台阵地，推进关心关爱工作落地落实，实现了街区党建工作点对点管理，面对面合作，使“我为群众办实事”成为真正的“为民、惠民、便民”工程。今后，国定支路周边的居民区党组织将通过四个微空间平台进一步了解民情民意，掌握来自群众的第一手资料，精准解决民忧。党员与群众通过沟通和交流，密切了党群感情，架起党员联系群众的桥梁，拓展社区党建领域，打造街区各类党支部与居民群众的“连心桥”。

六、探讨与评论

街区是各类政策的落实点，但也是各种利益的交汇点、各种矛盾的集聚点。一方面要从痛点、难点和堵点着手，把解决群众“急难愁盼”问题作为出发点和落脚点，将多元的治理主体有效动员和组织起来，在党的事业中凝聚达人，进而把自治共治变为精治善治。另一方面，要用“统”的思维和方法和“整”的机制和平台，把各行各业、域内域外、顶层基层等方面的资源有机整合起来、统筹起来、利用起来，不断夯实基层社会治理这个根基。

（一）街区党建推动同体共构。街区治理的基础，是其作为一个共同体的整合程度。在规模迅速膨胀的街区内，多元主体并非天然就会形成对街区的认同。中国共产党作为中国工人阶级的先锋队，是人民利益的忠实代表，是中国特色社会主义事业的领导核心，始终代表最广大人民群众的根本利益。基层党组织构成了一个具有包容性和代表性的平台，党组织成员涵盖了各民族、各阶层、各职业和各文化层次的优秀分子，以共产主义和社会主义的信仰为纽带，在街区内形成了一个富有战斗力的共同体。把基层党组织建在街区，等于在异质化和离散化的地域范围内建构了坚强的领导核心，促使不同群体形成共同的奋斗方向，使街区由一个地理空间转化为一个基层党组织引领下自我管理的共同体。

（二）街区党建培育发展共识。以往，街区成员对治理进程中自己该承担怎样的责任和义务，没有形成足以支撑集体行动的共识。推动基层党建，可以起到凝聚共识、形成共同意见的作用。从社区党委到居民区的党支部，再到具体楼栋或群体的党小组，基层党组织的有效活动，为街区内的对话和讨论提供了基础性的平台，通过党建，将党组织融入街区各个治理主体，整合社区中分散的治理主体，街区内成员团结在一起，在党建引领的各项活动中形成了基本的共识。

（三）街区党建有效解决基层矛盾。近年来，基层党建发挥着纵横链接、网络协同的作用，将街区纳入治理视野，以加快推进基层治理体系和治理能力现代化为目标，贯彻落实国家治理的大政方针。基层党组织通过拓展多种平台渠道，健全和完善矛盾纠纷的预警机制和矛盾纠纷的多元化解机制，有效缓解基层矛盾，构建了以社区党组织为核心，所在辖区基层单位、社会组织以及党员群众等多方参与的矛盾纠纷解决机制，保证了社会公平正义、安定团结，提升了人民群众的满意度。