江苏溧阳市：“百姓议事堂”开辟基层治理新路

一、实施背景

随着城市化进程的加快，溧阳市在农村几经撤并、行政村范围扩大后，客观上形成了老问题未解决、新问题又累积的复杂局面。当前，作为国家城乡融合发展试验区，基层社会管理的矛盾制约了我市在新常态下更高效地推进城乡融合发展。为了破解农村治理的难题，溧阳市戴埠镇率先在具有代表性的圩区新桥村试点设立“百姓议事堂”，探索“民事民议、民事民办、民事民评”的“百姓议事堂”群众自治新方式，组织以法律顾问、退休老干部等为主体的群众参与矛盾纠纷排查化解、重大村务讨论等活动，方法简便易行，做法持之以恒，主动性、针对性、互动性强，有效激发了村民自治活力。在第三次土地确权常州试点工作中，新桥村依托“百姓议事堂”，顺利完成全村24个村民小组、1070户群众、3267.67亩土地确权工作，得到上级部门的高度评价。随着形势的发展，“百姓议事堂”被赋予了新使命、新内涵，它不仅是解决矛盾纠纷的议事堂，更是传播党的思想和政策的重要平台，成为溧阳基层社会治理工作的新品牌。

二、主要做法

近年来，溧阳市持续探索设立村级“百姓议事堂”的乡村治理经验，在新时代又有新发展。具体做法是：

（一）强化顶层设计，绘制基层治理“新蓝图”。坚持问题导向，市委市政府履行牵头抓总职责，抓好总体部署，确保“百姓议事堂”工作有序有力有效推进。一是以点带面，推动全面覆盖。为有效应对第三轮土地承包和确权过程中矛盾纠纷多发、化解难度大的问题，2015年年初，戴埠镇和市农业农村局、民政局、司法局等部门及时开展有效探索，设立了村级“百姓议事堂”，根据试点经验，印发了《关于建立“百姓议事堂”的意见》，明确了由市委、市政府主要领导任组长，在全市范围内175个村全面推开。二是以例促改，深化基层首创。以社会组织培育发展为契机，将“百姓议事堂”工作作为创新乡村治理、促进法治社会建设的重要内容，主动融入到我市全国新时代文明实践和全省率先实现现代化试点的大局，针对原先村级“百姓议事堂”工作中存在的问题和不足，通过广泛深入调研，2019年出台了《关于进一步深化“百姓议事堂”建设的工作意见》，对新时期“百姓议事堂”的功能定位、规范运行等作出了制度性安排。三是以小见大，加强信息宣传。近年来，在媒体平台开辟工作专栏，不定期地发布工作动态、信息和案例，总结宣传典型案例，以案例来见成效，以成效来推发展，不断提升整体水平，让“百姓议事堂”深入民心。同时，我市“百姓议事堂”工作得到中央、省级媒体高度关注，在重要版面连续进行了宣传报道。

（二）坚持党建引领，架设党群干群“连心桥”。党建是基层社会治理的主心骨，充分发挥各级党组织领导作用，将党组织的政治优势、组织优势转化为推进基层治理的强大效能。一是强化组织领导。充分发挥村党组织“把握方向、总揽全局、协调各方”的领导作用，村（居）党组织主要负责人兼任“百姓议事堂”理事联络员，牵头组织理事开展各项活动，牢牢将基层民主法治阵地掌握在自己手里。二是强化要素保障。成立市“百姓议事堂”工作指导委员会，由市委、市政府分管领导任主任。通过政府购买服务、“以奖代补”等渠道和途经，为村级“百姓议事堂”开展议事活动提供相应经费支持，对工作推进有力、成效明显的镇村进行表彰奖励。聚焦我市党建引领下的网格化治理、乡村振兴工作，统筹推进深化“百姓议事堂”建设工作，做到同谋划、同部署、同落实。三是强化督查推进。将“百姓议事堂”工作开展情况列入每年度全市重点工作，并作为年度镇（街道）考核内容之一。近年来相继在全市各镇（街道）、村（社区）召开了“百姓议事堂”工作现场推进会，通报各地进展情况，通过对标先进学经验、比学赶超促提升，不断完善基层自治机制。

（三）突出以人为本，自制矛盾调解“草药方”。“百姓议事堂”作为乡村治理的新载体，注重从群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，解决“农村事有人管”，探索村民参与式治理新路。一是严把理事“遴选关”。理事选任实行聘任制，采取民主推荐和个人自荐相结合的方式，通过遴选提名、村民表决、公开信息等程序，推选为人公道、责任心强、在村内有威望的热心人士担任，提倡回乡居住的离退休干部、老党员、老教师、专业技术人员、种养大户、各类合作社和专业协会负责人及专兼职网格员、志愿者等担任理事，在理事数量上不搞一刀切。二是织密基层“治理网”。理事采取“闻民声”“解民忧”“议村务”“促新风”的方式，深入田头、深入农户，收集社情民意、开展议事协商、调处矛盾纠纷，让群众意见受尊重、诉求有回应、问题速解决。定期召开全体理事会议，研究文明实践活动的重点和方向，提升文明实践活动的针对性和实效性，推动形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，筑牢农村和谐稳定的第一道防线。三是拓宽工作“覆盖面”。坚持以群众的需求为导向，凡是有关土地确权、流转、承包、征收等关涉群众切身利益的问题，都由“百姓议事堂”协商讨论。同时吸纳红白理事会进驻，提炼推广好的村规民约，大力推行“百姓议事堂”+村规民约等“软法之治”的积极作用，坚持法德并重，让高尚道德情操和现代法治文明相互融合，达到“以德化人、以文育人、以法服人”的效果。

（四）优化法治供给，打造民主法治“阳光房”。为有效激发村民自治活力，持续深化百姓议事堂制度建设，多措并举保障“百姓议事堂”在协同治理中发挥好第一道防线的作用，力争将矛盾吸附在基层、化解在一线。一是夯实法治基石，建强议事“主阵地”。针对部分基层理事对法律政策和专业知识缺乏的情况，广泛动员法检“两院”、部分行政机关、律师事务所和镇（街道）调解组织中专业人才，组建全市“百姓议事堂”专家库，为开展各类矛盾纠纷调处、法治宣传等提供专业咨询服务，着力打通市级供给与基层需求“最后一公里”。以非诉讼纠纷解决综合平台建设为契机，协调市法院选派优秀法官和法官助理，推动法官、检察官、警官和律师等“三官一律”资源同步下沉。二是加大培训力度，打造人才“蓄水池”。根据理事岗位素质能力的要求，与民政、农业农村局等部门组织精干的师资力量，全方位、深层次地做好岗前培训和年度培训，不断强化理事的法治思维。同时，结合基层一线的特点和需求，定期汇编通俗易懂的法律知识读本，通过案例学会解决问题的方法，编印的《土地承包类案例选编》读本受到基层干群的一致好评。三是创新服务方式，畅通干群“快速道”。2020年精心打造和推广使用“智慧百姓议事堂”微信小程序，提供“菜单式”“预约式”“线上云”等服务，把百姓议事堂建到群众身边，将相关法规政策、理事等信息公开透明化，实现民生实事项目与群众需求的精准对接。

三、主要成效

自“民事民议、民事民办、民事民评”的“百姓议事堂”群众自治新方式推行以来，溧阳市党建引领基层社会治理取得了显著成效，工作受到社会各界点赞。

（一）夯实了网格工作基础。优选100名懂政策、会调解的业务骨干，组建了“百姓议事堂”专家库，推动了法律咨询、纠纷调解、民意收集、法治宣传等工作的精准开展。目前，全市已建成市、镇、村三级“百姓议事堂”231家，其中市级1家、镇级11家、村级219家，设立理事3508名，实现了三级网络全覆盖。

（二）健全了基层治理体系。在自治、法治、德治的基础上，叠加政治（党建）和智治，着力完善了“五治”融合的乡村治理新体系，有效拓宽了群众参与基层社会治理的渠道，人民群众的生活更加幸福美好，开创了基层市域社会治理新局面，成为创新基层社会治理的一个成功范本。

（三）提升了为民服务实效。充分发挥了政策解读、法律咨询等功能，实现了“小事不出组，大事不出村，矛盾不上交，化解在基层”的村居治理目标，有效促进了乡村振兴、家庭和睦和邻里和谐。2020年以来，全市通过“百姓议事堂”化解矛盾纠纷7300多件，一批疑难矛盾纠纷、信访案件得到及时化解和稳控，有力维护了基层社会和谐稳定。

（四）打响了基层治理品牌。自成立以来，溧阳“百姓议事堂”受到司法部、省委组织部、省委宣传部、省民政厅、司法厅等多个部门的高度评价，被评为江苏省第二批法治实践优秀案例。2018年12月，“百姓议事堂”工作被国家信息中心、《求是》、小康杂志社评为全国“社会治理十大创新典范项目”；2019年第33期《江苏政法》简报刊登了我市“百姓议事堂”的经验做法；2019年12月又被首届长三角基层依法治理论坛评为“长三角基层依法治理十大优秀案例”。

四、经验探讨

如今，“百姓议事堂”已成为调解矛盾纠纷的“润滑剂”、促进和谐的“加速器”、法治宣传的“直通车”。实践证明，乡村治理是一项复杂的系统工程，涉及领域广、范围大、内容多，面对方方面面的问题和挑战时，做好基层治理有以下三点经验：

（一）基层党建是推进城乡基层治理的核心力量。基层党建水平直接关系基层社会治理质量。在城乡基层治理中要始终把服务群众、造福群众作为出发点和落脚点，坚持以党建为引领，着力补短板、强弱项、建机制、提能力，把党的组织优势转化为治理优势、把制度优势转化为治理效能，不断提升党对基层治理的政治领导力、思想引领力、群众组织力、社会号召力。

（二）五治融合是夯实城乡基层治理的重要基石。治理有效是实现乡村振兴的基础。按照实施乡村振兴战略的总体要求，必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全“五治”融合乡村治理体系，努力实现政治把稳治理之舵、法治筑牢治理之本、德治厚植治理之能、自治夯实治理之基、智治开拓治理之道，不断提升基层社会治理现代化水平，构建基层社会治理新格局。

（三）机制创新是强化城乡基层治理的组织保障。要在创新和完善城乡基层治理制度上下功夫，从精细化治理着手，突出以人为本，依托现代化技术健全党组织领导下的基层治理机制，以创新机制推动实现基层有变化、群众有感受、社会有认同，真正使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

在下一步基层社会治理工作推进中，我们将持续深化村级“百姓议事堂”建设，进一步明确四大工作流程和五项工作定位，不断扩大议事堂矛盾纠纷调处范围，构成“多元化”调解机制，努力打造成具有溧阳特点、体现时代特征、可复制推广的基层社会治理模式。