安徽淮南市：发挥村级党组织“统”的作用 创新推进农业生产“大托管”改革

近年来，针对农村劳动力加速转移、农产品市场价格走低、土地流转大户因经营不善“跑路”等新情况、新问题，淮南市牢牢把握粮食安全“国之大者”，坚持以改革破题开路，在农村统分结合的双层经营体制下，充分发挥村级党组织“统”的作用，于2019年探索试点实施农业生产“大托管”改革，切实推动了小农户与现代农业发展有效衔接，解决了耕地“撂荒”问题、维护了粮食安全，实现了粮食增产、农民增收，有效壮大了村集体经济，走出了一条“科技强农、机械强农、促进农民增收”的新路子。

一、实施背景

40多年前，凤阳县小岗村18户村民勇于冲破“抓纲治国”的思想束缚、突破“两个不许”的政策限制、打破“大锅饭”的平均主义，创造了“大包干”，催生了家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，点燃了农村改革的星火，解决了温饱问题。随着时代的变迁、科技的进步和农业机械的广泛运用，今天的农业生产经营又面临一系列新形势、新问题：一是规模经营难。全国有将近70%的耕地分散在近2亿的小农户手上，“分”有余而“统”不足。随着农业生产力水平大幅提高，传统分散种植模式大大制约了规模经营的发展和良种良法的实施，特别是土地零散种植导致农机无法下田的现象较为突出，严重制约了先进生产力的发展，迫切需要把分散的土地再“统”起来。二是服务提升难。近年来，国家积极推动农业社会化服务体系建设，大力扶持农业社会化服务组织发展。但由于一家一户的耕地分散经营，导致很多服务组织内部产权关系松散、服务功能单一、竞争实力不强、和农户之间的利益联结不紧，不同程度上存在着管理水平不高、服务不到位等问题，难以满足农业规模化生产经营的需求和新形势发展的要求。三是农民增收难。持续上涨的种子、化肥、农药等农资价格推高了生产成本，频发的干旱、洪涝以及病虫害增加了生产风险，增长缓慢的粮食价格挤压了增收空间，影响了农民种粮积极性。特别是随着农村劳动力加速向城市转移，年轻人不愿种地、老年人劳动能力丧失，农村“空心”现象愈发严重，抓好粮食生产、确保粮食安全面临一系列新的考验。

以淮南市为例，地处淮河中游、安徽省中北部，辖5区2县和1个国家级综合实验区，耕地总面积513万亩，兼具淮北平原农业和江淮丘陵农业的特征，农业主导产业为一季小麦一季水稻轮茬耕作。近年来，受农村劳动力加速转移、气象灾害和小麦赤霉病等病虫害频发、农产品市场价格走低等因素影响，农民种植一季小麦普遍每亩亏损100-200元，严重影响了种粮积极性，很多农民只想每年仅种一季水稻，“冬闲田”、耕地撂荒抛荒现象一度十分严重。同时，工商资本下乡流转土地发展种植业的也亏损严重，接连出现资金链断裂弃地“跑路”现象。为有效解决上述问题，淮南市坚持问题导向、效果导向，解放思想，勇于探索，农业生产“大托管”改革应运而生。

二、主要做法

农业生产“大托管”改革坚持党建引领，市县乡三级党委、政府高度重视、专题研究、扎实推进，村级党组织牵头，村集体居中协调，具体推进实施，核心做法是“两委托两跟进一托底”（简称“221”模式）。其中，“两委托”中的第一个“委托”是指农民将土地经营权委托给村集体，与村集体经济合作社签订农业生产托管合同，明确农民保底收益；第二个“委托”是指村集体将集中起来的土地委托给遴选确定的专业农业生产经营主体（如农民专业合作社、种粮大户、家庭农场等），签订托管合同。“两跟进”中的第一个“跟进”是指生产要素跟进，即由农业农村部门会同财政、金融等部门，组织整合支农资金、农业贷款、高标准农田建设指标等要素跟进支持；第二个“跟进”是指社会化服务跟进，即组建安徽“农管家”农业服务公司，会同相关部门，为农业生产、加工、销售全过程，提供农机农资需求、生产科技服务、粮食烘干仓储等服务，通过搭建数字平台系统，重点推进信息化管理、发放土地确权电子证照、农资集中采购、农产品公共品牌打造等工作；“一托底”是指保险托底，即创新粮食收入保险产品，对托管耕地保底收益予以托底。

（一）发挥“统”的功能，推进农业生产统一经营。充分发挥村级党组织的组织力、凝聚力和号召力，依托群众对“两委”班子的信任，由村党组织居中牵头，统筹推进“大托管”，实现与分散农户和农业社会化服务主体的双向“托管”。一是夯实“大托管”基础。全面推进农村集体产权制度改革，成立村集体经济合作社，作为村集体参与农业生产“大托管”的平台和载体。选优配强合作社领导班子，合作社理事会理事长由村党组织书记兼任，成员全部由村“两委”班子成员兼任。县乡两级及时组织对试点村集体经济合作社理事会、监事会成员开展全员轮训，增强合作社经营服务能力和发展能力。二是完善“大托管”方式。充分尊重农民的不同意愿，提供差异化的“大托管”服务方式。针对愿意将土地全年委托的农户，村集体经济合作社提供“保姆式”的“两委托两跟进一托底”全程托管服务，农民不再自行耕作，成为省心、省力、省钱的“甩手掌柜”；针对每年只想种一季水稻的农户，提供“租赁式”按季托管服务，托管秋季种植小麦至次年午收后再将土地交还农户自行耕种，来年秋季可再续签协议；针对不愿托管土地的农户，签订“代耕代种”协议，提供“管家式”全程机械化服务并按服务项目收取费用。三是明确“大托管”程序。坚持“土地承包关系不变、群众自愿、确保利益”的原则，引导农民将耕地生产经营权委托给村集体经济合作社，签订“保底收益+分红”的委托经营协议，村集体经济合作社再集中将耕地划片托管给农业生产服务主体统一开展生产。签订委托经营协议前，村集体经济合作社综合考虑耕地现状、水利条件、周边土地流转价格、拟耕种的农作物品种等因素，确定亩均保底收益并写进协议，并约定除去各项生产费用后的盈利部分由村集体经济合作社、农户和农业生产服务主体按照2:3:5的比例进行分红。村集体经济合作社与农民签订委托经营协议后，按照“服务经验足、服务设备全、服务能力强、群众口碑好”的标准，经过村推荐、镇审核、县确定，遴选提供托管服务的农业生产服务主体。

（二）突出“专”的优势，提高农业生产效益。“大托管”坚持专业的事交给专业的人做，通过专业分工、高效服务降低生产成本，提高农产品产量质量。一是提供专业服务。坚持市场逻辑、资本力量、平台思维，创新组建安徽“农管家”农业服务公司，全程参与服务“大托管”各环节，提供宣传服务“两委托”、协助田地整理、协调农资集采、对接金融服务、搭建数字平台、指导科学种植、推进品牌建设等一系列覆盖耕种管收全流程、全方位、全链条“保姆”式服务。农管家公司借助科技力量，创新开发了“淮南市农业生产大托管网络数字平台”，上线微信小程序，通过卫星遥感、北斗定位技术，将地块上图入库、定期监测，实现病虫害、产量测算、受灾定损、土地撂荒实时上报统计等“一张图”管理；接入银行、保险、皖事通、农资农技等服务平台，实现贷款申请、保险理赔、土地确权和托管信息查询、农技农资服务在线咨询等“一个APP”全搞定。目前，“农管家”公司已服务410个村集体经济合作社、60多万亩耕地的粮食生产。二是开展专业指导。组织县区农业主管部门加强专业指导和技术支持，向每个试点村都派驻了农技帮扶人员，充分利用微信号、抖音等新媒体，第一时间发布病虫情报，推荐购买优质粮种，指导开展病虫害统一防治，杜绝施用劣质肥、高残留农药，实现良种良法、科学种田。积极引入知名农资企业15家，推广优良品种，指导制定种植规程，免费开展土壤测土配方检测及施肥方案制定，指导服务主体使用绿色低毒安全农药，打通了农业生产农技服务最后“一公里”。三是配齐专业装备。进一步加大农业机械化在现代农业生产中的应用与推广力度，不断提升农业装备水平，提高生产效率，目前全市主要农作物耕种收综合机械化水平达89.95%，超过全省平均水平9个百分点，其中农业“大托管”区域机械化耕种管收率达98%以上。凤台县还积极引入了激光平地仪、无人机等自动化、智能化农业机械，利用350台植保无人机防治全县90%以上的耕地，进一步提高了效率，降低了成本。

（三）依托“保”的作用，兜底促进农民增收。在“大托管”模式中，淮南市积极与金融保险部门对接，引导金融机构为“大托管”开展定向服务，解决农业生产经营过程中的“贷款难”“保险难”“担保难”问题，为生产经营主体提供了充分的兜底保障。一是引入保险保收益。积极推动国元保险、太平洋财险、国寿财险等保险公司量身定做农业保险新产品，在国家政策性保险的基础上提供商业补充保险，提供的保障额度能够覆盖粮食种植收入因自然灾害、价格和产量波动而导致的损失，让投保的农业生产经营主体“旱涝保收”，实现了预期收入托底，再也不会“跑路”。二是金融下乡保融资。加大金融支持力度，针对农业经营主体贷款额度低、利息高的问题，“农管家”公司积极对接省市县融资担保公司、建设银行、地方农商行等金融机构，通过托管合同担保、保单抵押等方式，量身打造“托管贷”，利率低、发放快，较好地解决了农业生产经营服务主体融资难、融资贵的问题。三是加大投入保推广。整合高标准农田建设资金、秸秆还田资金、集体经济发展资金等相关涉农资金，向“大托管”项目村、服务主体倾斜。寿县出台政策规定，对开展“大托管”进行补助，对托管规模较大的村集体经济合作社，优先落实农机购置补贴，优先安排秸秆综合利用、小麦统防统治等项目；投保小麦大灾保险，村集体缴纳的每亩3.3元保费由县财政支付。凤台县积极整合财政支农资金116.6万元，定向补贴提供托管服务的农业生产服务主体；投入21万元，为5个试点贫困村免费提供小麦赤霉病防治药品和作业服务。

三、取得成效

发起于凤台县杨村镇的“大托管”改革，对大幅提高农业生产力都具有重大意义。淮南农业生产“大托管”改革先后入选2021年度“中国改革二十大案例”“安徽省十大改革案例”，经验做法获国家农业农村部发文推介和省委、省政府肯定并在全省产粮大县中推广。

一是耕地不撂荒、粮食保安全。前几年，受气象灾害、病虫害和市场的影响，农民种粮积极性受损，寿县撂荒的“冬闲田”最多时近120万亩；同时，部分流转土地的工商资本追逐短期效益、盲目跟风生产，还出现了种植草皮苗木、挖塘养鱼等耕地非农化、非粮化问题。通过“大托管”，把抛荒土地都种上粮食，有效解决了“冬闲田”现象，切实提高了土地利用效率、维护了粮食安全。

二是农民少操心、托管能增收。“大托管”改革通过全程耕种托管服务，既给予了农民较高的耕地保底收益，也解决了外出务工人员“农忙回家抢种抢收”的后顾之忧，农村富余劳动力得以从土地中解放出来，专心从事第二三产业，拓宽了农民增收渠道。

三是粮食产量高、亩均效益好。安徽省明确提出实施一产“两强一增”行动，淮南市“大托管”改革发展了规模经营、实现了农业增效，促进了农机社会化服务水平的提升，也增加了农民收入，在生产过程中还控制了施肥、用水，降低了污染，是践行“两强一增”的有效实践。

四是企业有利润、多方能共赢。“大托管”改革坚持市场思维，引入金融活水，汇聚多方合力，改革过程中各方面主体的利益都得到了保障，经得起时间和实践的检验。