云南宁蒗县：党建引领强驱动 飞地经济助振兴

一、案例背景

（一）县情背景。宁蒗彝族自治县俗称“小凉山”。地处滇川交界，1950年和平解放，1956年成立彝族自治县。全县国土面积6025平方公里，辖2个街道3个镇11个乡、89个村（社区）971个村（居）民小组，总人口28万人。宁蒗彝族自治县情可以概括为“山、少、偏、穷、特”。“山”就是山区面积大，占总面积的98.4%，境内山高坡陡谷深，属典型的高寒冷凉山区；“少”就是少数民族众多，居住着彝、汉、普米、傈僳、藏族、摩梭等12个民族，少数民族人口占总人口的83.2%；“偏”就是区位偏僻、地处偏远，交通不便、信息闭塞；“穷”就是发展起步晚、基础差、底子薄，贫困面大、贫困人口多、贫困程度深，在脱贫攻坚期间属国家扶贫开发重点县和云南省27个深度贫困县之一；“特”就是社会发展背景特殊，是从原始共耕制、奴隶制、封建领主制等多种社会形态“一步跨千年”直接过渡到社会主义社会的特殊县份。

（二）贫困背景。在脱贫攻坚期间，宁蒗彝族自治县共5个贫困乡镇，82个贫困村，其中有深度贫困村61个，建档立卡贫困人口18826户82464人。主要致贫原因为缺技术、自身发展动力不足、交通条件落后、因学、因病、因残、缺资金等10余种。至2020年10月，5个贫困乡镇和82个贫困村脱贫出列，综合贫困发生率从35.75%降为0%，但总量小、实力弱、市场主体少、城镇化率低、通达条件差、内生动力不足仍然是宁蒗发展的客观实际，整体的发展积累仍然不足。

（三）项目背景。历年来，受地理条件和产业发展等因素限制，发展村级集体经济基础差、底子薄、自主实力不足，资产、资金、资源缺乏，“三无村”现象普遍，就集体经济而言，在2018年前可谓十分薄弱、几乎为零，宁蒗彝族自治县委、县政府为此以实现“经济强村”为目标，将壮大集体经济作为县委书记领航项目，由组织部门主要负责，通过以党建引领为主线，破锢求变、顺势而为，打破区域限制，走出了一条“141飞地经济”发展新路子，实现了村集体经济从无到有的蝶变、从有到优的质变、从保优向强的转变，推动脱贫接续乡村振兴。

二、做法成效

（一）聚焦党建引领，把稳主线不偏航，实现集体经济从无到有的蝶变

一是强引领，各行其责。把壮大集体经济作为一项各级党组织重要的政治任务，作为书记工程，高位推动，形成县委书记亲自抓、组织部门牵头抓、涉及部门配合抓、乡村两级全力抓的工作格局，及时成立发展村级集体经济工作领导小组，由县委组织部牵头抓好项目建设的调研指导、统筹协调、监督管理等有关工作，各乡镇（街道）和职能部门进一步明确职能职责，形成统筹推进、各负其责的责任链条，做到优势资源强统筹、重点项目加快推进、资金收益精分配，确保推动集体经济指令畅通，事有人管、有人做、有人督。二是抓主线，全域破冰。宁蒗彝族自治县委高度重视，把壮大集体经济作为第一主线，聚焦全域、积极探索、创新思路，转变以往资产、资金、资源缺乏和自主发展实力不足、发展难度较大的窘状，及时组建集体经济代管企业作为全县村级集体经济发展实体，抓实发展壮大村级集体经济各个项目，整合各方资金、衔接各方资源统一投入到公司，采取“公司＋村集体”建设经营发展模式，打破区域限制，探索提出“飞地经济”发展壮大村级集体经济模式。形成了固定资产，有效防止资金流失，国有资产稳定增值，增加了无职人员就业渠道、创业平台、增收来源，有效解决了村集体经济无发展空间、无资金、缺管理能力的问题，保障了每个村（社）都能有持续稳定的集体收入。至2021年底，宁蒗彝族自治县89个村（社）集体经济平均收益达16.2万元（其中：30万元以上有6个），实现了村级“有钱办事”，加快注入了村级带动引领群众发展产业、开展公益活动、提升人居环境、促进民族团结共荣的新动力，达到“村企双赢”的局面。

（二）聚焦四轮推动，整合资源增收益，实现集体经济从有到优的质变

一是通力抱团“活血”。针对村级“三无”现象普遍的实际，宁蒗彝族自治县划拨县乡黄金地段土地82.44亩，整合集体经济发展资金4300万元，采取“公司+村集体”模式，实施旅游接待中心、洗车场、活畜农贸市场、儿童活动广场、乡镇集贸市场等12个项目。2021年该项村集体经济收益达235.76万元，实现了集体经济发展壮大、城市建设空白填补、社会效益不断显现、公司利益稳定增收的“四效同赢”。二是凭风借力“输血”。针对宁蒗彝族自治县传统产业散小弱的现状，统筹上海帮扶项目资金8700万元，采取政府主导建设、市场化运作经营，运用“企业+贫困户+上海帮扶+集体经济”模式，全力打造“上海帮扶易地扶贫车间”；以“公司+合作社+村集体+农户”等形式，重点打造畜禽食品加工厂、屠宰初加工冷链物流生产线、苦荞麦生产加工线、吉意冷水鱼养殖、高原鸡养殖、孵化基地等10个潜力大、市场前景好的建设项目。2021年该项村集体经济收益达568万元，实现了私企从小变大、产业从弱到强、集体股份从虚到实的裂变升级。三是光伏助力“固血”。充分利用我县境内风能、光伏等清洁能源富足的优势，抢抓国家扶贫政策机遇，投资4749.4万元建成两座全省装机容量最大的联村电站，同股同权到82个原贫困村。2021年该项村集体经济收益达859.11万元，实现可持续收益20年。四是自主创收“造血”。各村盘活集体闲置资产，利用特有资源，采取“党支部+公司+合作社+农户”模式，发展肉牛养殖、经济林果种植、烤烟种植、门面出租等项目。2021年实现该项集体经济收益101.68万元。

（三）聚焦机制保障，形成长效促三增，实现集体经济保优向强的转变

一是建章立制。建立健全投资管理收益分配制度、财政审计监管制度、集体经济资产管理制度等系列制度，形成了党委政府主管、公司代管、部门监管、乡村同管的保障机制。实现现有集体经济固定资产34项，市值达1.92亿元，确保资产增值、资源增效、资金增量。二是合理分配。由县巩固脱贫攻坚推进乡村振兴领导小组牵头制发《宁蒗县2021年村集体经济项目收益分配方案》，按照“同股同权同收益”原则，将2021年度集体经济项目收益1367万元（其中光伏电站收益886万元、村集体经济公司收益481万元），合理分配至89个村（社区），实现89个村（社）集体经济全覆盖，空壳村、薄弱村不复存在。三是规范使用。依托集体经济代管企业加强集体经济项目日常运行管理，统一将收益分配至村，用于公共基础设施建设、公共事务管理和开展助学、救助困难党员、群众等小型公益事业。各村成立村财务监督小组，严格执行财务管理、民主理财和财务开支审批等相关规定，通过“四议两公开”进行讨论、决定、使用，乡镇（街道）指派专人对村级集体经济发展扶持资金进行监管，推进村级资金管理形成“自上而下”的监督机制和“自下而上”的报批机制，确保资金使用安全规范有序，为壮大集体经济保驾护航。

三、工作探讨

（一）从边干边想中持续优化制度。持续建立健全村级集体经济资金监管使用制度，不断用量化清单督促集体经济代管企业加强项目日常运行管理及运营维护。

（二）从分析研判中持续夯基提质。常态化组织集体经济涉及成员部门开展专题分析研判会，对已产生效益的项目，积极探索方法途径，以“滚雪球”式增量提质；对未产生效益的项目，深入分析产生不了效益的原因，找准工作切入点和着力点“对症下药”，解决“东边不亮西边亮”的问题，实现多点开花、全面结果。

（三）从因地制宜中持续谋篇布局。因村施策整合发展要素，围绕政府中心工作，激活村级集体经济发展动力，将党建引领联农带农产业组织化与壮大集体经济紧密结合，拓宽收入渠道，增加集体经济收入，加快推动集体经济项目建设，同时做好村集体经济发展规划，谋划好后备项目。

四、经验启示

经过几年的探索实践和总结，就发展壮大村集体经济方面有几点启示：

（一）党建引领是核心，只有强于组织统筹才能整体壮大。必须牢牢抓实党建引领这个核心要素，统筹整合组织力量，防止令从多处，形成全县“一盘棋”，以党组织的政治引领力、思想凝聚力、执行战斗力实现整体推动壮大。

（二）盘活资源是基础，只有勇于打破桎梏才能激发活力。破茧方能重生，起步晚、底子薄只是客观存在，发挥主观能动性将优势资源挖掘出来，进一步转化盘活才是出路，不能在思想上禁锢、行动上却步、执行上拘泥，只有勇于探索和实践，才能闯出一条符合自身实际的新路子。

（三）多元发展是关键，只有善于拓源赋能才能提质增效。发展才是硬道理，发展中的多元化才是确保经久不衰的主要因素，在源头上激起一池“活水”，赋予能量，创造出更大的发展空间，才能达到不断固本、夯基、培元、提质。

（四）强村富民是目的，只有善于互利共赢才能多轮驱动。壮大集体经济的根本性目的就是让村里“有钱办事”，让群众生活富起来。项目的实施不能脱离这条主线，公司不能过于强调单方利益，村民不能鼠目寸光只盯眼前利益，需要双方都在有利于发展的基础上，联合多方力量、均衡多方利益，实现互惠共赢。

（五）健全机制是根本，只有敏于未雨绸缪才能行稳致远。无规矩不成方圆，短期的成效看工作方法和力度，长期的发展需要一套完整的制度体系，对事前、事中、事后做出超前的预判，做出相应的制度去规范、约束和执行，才能保证整体的统筹到位、执行畅通、常态长效。