四川眉山彭山区：以“片区党建”引领城乡发展治理

彭山区地处成渝双城经济圈和成都都市圈，辖区面积465平方公里，人口32.8万人，农业人口13.8万人，农业种植面积33.5万亩，其中粮食种植面积18.6万亩。彭山区具有鲜明的改革创新基因，是全国第二批农村改革试验区，先后承担国家级改革试点30项、省级改革试点36项，是四川省乡村振兴先进区、国家级水稻制种基地、国家农业产业化示范基地。

2020年，四川实施乡镇行政区划和村级建制调整改革（简称：两项改革），彭山区将10个乡镇（街道）、86个村（社区）调优为6个镇（街道）、51个村（社区），实现了经济版图的整体性重塑、城乡融合发展格局的系统性再造、基层治理体系的结构性变革。2021年11月以来，彭山区以乡村国土空间规划为引领，科学划定2个镇级片区和9个村级片区。2022年以来，按照“不改变区划建制、不改变管理层级、不增加行政机构、不增加人员编制”原则，在镇村两级片区建立功能型党委，形成以“片区党建”引领城乡发展治理的格局。

一、背景动因

“两项改革”后，如何乘势而进持续释放改革成效，成为新一届区委、区政府面临的新课题。四川省第十二次党代会召开后，彭山区初步形成了“片区党建”工作思路。2022年6月，习近平总书记调研视察眉山时作出重要指示，沿着习近平总书记指引的方向，实施“片区党建”引领城乡发展治理的信心更加坚定、路径更加清晰，体现了彭山区坚定不移贯彻落实习近平总书记重要指示精神的政治担当。彭山区以“片区党建”为统揽，通过整合城乡组织、干部、发展“三大资源”，统筹推进产业发展、基础设施建设、公共服务供给等工作，让全民共享发展成果。

习近平总书记在眉山调研视察时强调：“要把党的基层组织建设好。”彭山区通过在经济版图上构建“镇级片区党委-镇（街道）党（工）委—村级片区党委-村（社区）党委（总支）”梯次覆盖的新型组织运行体系，并以此联接基层党组织建设、城乡党建结对共建、党建引领乡村治理等工作，形成区委“一线指挥”领导体系和区镇村“上下联动”工作格局，不断提升基层党组织的政治功能和组织力。

通过“片区党建”的制度设计，实现党建工作与片区划分、片区规划编制和资源优化配置等工作充分融合，激活以产业发展为主导的经济区功能，是在县域内践行“经济区与行政区适度分离”的具体实践，有利于深化构建县域经济与区域经济循环发展、融合发展的格局。

二、主要做法

（一）“三项整合”推动下沉、集成。

一是组织整合，区委“一线指挥”。适应县域内镇村级片区划分和发展规划，在不改变区划建制、不改变管理层级、不增加行政机构、不增加人员编制的基础上，设置2个镇级、9个村级片区功能型党委，由区委书记、区长分别兼任镇级片区党委书记，区级党员领导干部兼任村级片区党委书记，相关镇（街道）党（工）委成员、区级部门55名党员领导干部进入镇村两级片区党委。镇村两级片区党委是镇（街道）党（工）委工作的延伸补充，主要负责片区统筹、规划指导、组织协调、议事协商等。

二是队伍整合，干部“去机关化”。区级部门根据职能职责，统筹安排709名机关干部（占全区机关干部的三分之一）相对固定下沉至镇级片区，推行“平时在机关、吹哨到片区”管理机制，由片区党委统一调度。根据工作需要，下沉至片区党委的干部可进一步下沉至镇（街道）、村（社区）、网格（小区）、重大工作（项目）一线。各镇（街道）将办事机构整合为党建综合、经济发展、综合治理、便民服务、行政执法5个平台，形成抓党建、抓发展、抓服务、抓治理的综合性庞大力量。

三是信息整合，资源“系统集成”。下沉片区的区级部门按照片区公共资源投放指南，围绕镇村两级片区国土空间规划梳理项目，聚焦交通、教育、医疗、养老、应急、乡村产业等重点，建立“资源清单”。镇（街道）、村（社区）组织常态化摸排发展治理需求，建立“需求清单”。镇（街道）、村（社区）与区级部门定期开展供需对接，形成“工作清单”，2022年已形成了“工作清单”重点事项88条。通过定期召开镇级片区党委联席会议，协调研究“三张清单”中的重大事项，把各类重大决策部署、发展资源精准摆进“规划中”、落在“项目上”，推动各类发展治理资源精准投放、高效利用。

（二）“三联举措”推动见形、见效。

一是事权联责，扩权赋能。编制彭山区镇（街道）属地事项责任清单110条，落实“属地事项”主体责任和配合责任，切实弄清楚“谁主体”“谁配合”的问题。针对镇（街道）和区级部门共同承担的69项职责任务，涉及31个部门的下沉干部通过“吹哨到片区”或采取主动到点的方式，常态化联系和推进“共有”属地责任事项。针对12个区级部门赋予镇（街道）的148项行政权力事项，通过部门专题培训、下沉干部“结对帮带”镇（街道）干部等形式，确保基层接得住、用得好。

二是项目联办，集中攻坚。以供需“三张清单”为指引，聚焦发展村级集体经济、城乡基础设施建设、撂荒地整治、医疗卫生次中心建设、“校联体”建设等重点工作，通过“吹哨报到”和平台统调，调动27个区级部门400余名干部参与推进2022年度第一批城乡发展治理重点建设项目54个。鲜明提出“建设不老的邻里生活共同体”城乡基层治理目标，推进实施四川省乡村治理试点工作，调动36个区级部门200余名干部协同开展基层治理“六类共同体”36个示范场景建设，集中打造中心城区基层治理示范带和乡村振兴示范片区。

三是执法联动，解决问题。聚焦搞清楚在联合执法中镇（街道）、部门有哪些“执法权”“怎样有效开展执法”等问题，编制“区镇（街）联合执法事项清单”，明确占道经营、乱搭乱建、校园周边环境整治等第一批区街联合执法事项24个。将11个执法部门下沉的91名执法人员按照不同的执法频率，分别实行“常驻制”“联系制”管理，其中“常驻制”执法人员与镇（街道）执法力量整合，建立片区执法中队，开展日常巡查和常态执法，“联系制”执法人员根据工作需要参与专项工作或跨片区执法工作。

（三）“三个机制”推动常态、长效。

一是健全完善“片区联动指挥”推进机制。建立片区党委议事规则和片区联系指导、拉练比拼、跟踪问效等制度，定期会商和推进片区规划、产业布局、项目建设等工作。建立区级党员干部抓镇（街道）促村（社区）责任制“十五条措施”，推动区级领导全覆盖包联镇（街道）、村（社区），撬动区级部门组团帮扶村（社区），形成区镇村齐抓共管的格局。2022年以来，召开镇村片区联席会议12次，围绕宅基地改革、发展集体经济等开展工作拉练3次，推动镇（街道）和部门对接具体事务200余个。

二是健全完善“片区吹哨报到”考事机制。针对“吹哨到片区”开展的工作和区级部门配合推进的属地事项，建立一事一考、一季一报、一年一评的“三个一”考核评价体系，按照“及时响应”占30%、“按时办结”占30%、“群众满意度评价”占40%的规则，由片区党委统筹对相关部门进行考核，区目督办每季度进行汇总，每年对综合考评情况进行排名通报，并对排名后5位的进行重点跟踪、约谈，同时年度形成的综合考评结果占镇（街道）评议区级部门分值的60%。

三是健全完善“片区扁平管理”评价机制。赋予片区指挥调度权、人事建议权、考核评价权等权力，依托镇（街道）建立的五个工作平台，分类将下沉的机关干部与镇（街道）干部同使用、同管理，在干部晋升职级、提拔任用时，需在镇（街道）进行延伸考察，同时由片区党委书记提出考察评价意见，确保“管得住、管得好”下沉干部。针对实行“常驻制”的下沉干部，由镇（街道）进行日常教育、纪律监督等，片区党委统筹抓好人员调配，按照镇（街道）和区级主管部门各占50%的权重进行考评，考评结果与年度目标绩效、评先选优等挂钩。

三、工作成效

通过实践，以“片区党建”引领城乡发展治理取得良好成效，呈现出了“优化资源配置、提升发展质量、增强服务能力、提高治理效能”的党建引领充满生机活力的城乡发展治理局面。

（一）优化了资源配置。彭山区在实施两项改革“前半篇”时突出“合”，重在调整优化、形成物理变化，“后半篇”聚焦“顺”，重在提质增效、催生化学反应。特别是在融入成渝双城经济圈和成都平原经济圈的背景下，坚持发展导向、利民导向，通过“人、财、物”高效整合、顺向配置，让人民群众听得见、看得见、摸得到改革成效。比如，实施交通先行带动区域发展，以水、陆、空、轨纵横交错的综合交通网络，不断提升成都半小时经济圈区位优势。比如，打破行政区划壁垒，以城区主中心+区域副中心，打造医卫、教育次中心、建片区执法中心等，推动教育、医卫、执法、应急等服务供给在中心镇、核心村集成提供，构建起新的资源配置格局。

（二）提升了发展质量。彭山区认真贯彻新发展理念，按照眉山市委赋予彭山建设开放发展先行区的定位，统筹城乡规划、产业布局、基础建设等，做强产业链、优化供应链，提升乡村发展供给侧质量。比如，实施农业产业“全域园区化”建设，压茬实施村（社区）“多规合一”，推行“田园社区+家庭农场+文化旅游+休闲康养+农事体验”集群集约化发展模式等。目前，已稳定发展家庭农场834个，涉及水稻制种、高产水稻、川芎、泽泻、柑橘等产业。建成国家级水稻制种基地1个、国家农业产业化示范基地1个、国家农村创业创新园区2个、全国特色产业亿元村1个、四川省五星级现代农业园区1个。

（三）增强了服务能力。彭山区地理位置特殊，经济社会体量适中，在城乡统筹发展过程中，树牢惠民、便民、利民理念，将各项改革举措、资源配置、服务供给等全域推进，推动各类服务要素集成提供，提升群众服务供给质量。比如，打造区镇村三级无差别便民服务体系，将1200余项服务事项统筹纳入各级党群服务中心“一窗通办”，将派驻机构服务事项全部纳入镇（街道）便民服务中心“集成服务”。比如，推进“医联体”建设，组织区级医院对口支援基层医疗卫生机构，打造谢家、江口、公义三个区域化医疗分中心。比如，实施全域公交化改革，全区51个村（社区）实现2元票价公交全覆盖。

（四）提高了治理效能。彭山区牢固树立“夯基础、利长远”意识，适应片区发展治理实际，优化设置片区党组织体系，健全完善党建引领城乡基层治理的相关制度机制。聚焦“减负担、赋职能”，实行权力下放、干部下沉和事项准入，强化基层“扁平化”管理。完成“健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”国家试点课题结题，探索形成“一核多元、四治融合”彭山路径。在农村聚居点小区构建起以小区党组织为核心，议事会决策、管委会执行、监委会监督的“1+3”治理体系。推动建立“有制度、有标准、有队伍、有经费、有督导”的人居环境整治长效机制，建成省级“美丽宜居乡村”37个。全区有1个村获评全国先进基层党组织荣誉，1个村获评全国乡村治理示范村荣誉，3个村获评全国民主法治示范村荣誉。

四、经验启示

（一）坚持党建引领，是统筹推进城乡发展治理的根本保证。彭山区在推动片区发展治理工作中，树牢“围绕中心抓党建，抓好党建促发展”理念，首先从党组织设置方面进行探索，配强班子、下沉干部、健全制度、整合资源，为加快推进乡村振兴安上“助推器”，为引领和统筹推进城乡发展治理提供了坚强组织保障。

（二）坚持共建共享，是统筹推进城乡发展治理的重要路径。彭山区找准党建工作、区域发展需求与镇（街道）、区级部门职能职责的结合点，通过片区党委搭建资源交换和集散平台，发挥党组织的政治优势、组织优势，联通城乡人、财、物等资源，推动各类发展治理要素资源顺向流动、精准对接、优化配置，激活城乡一池春水，汇聚推动城乡发展治理的强大合力。

（三）坚持群众导向，是统筹推进城乡发展治理的有效方法。彭山区始终坚持以人民为中心，推动全区党员干部扑下身子、沉到一线，围绕基础和文化设施建设、公共服务等方面办好一件件民生实事，群众的获得感、认同感、幸福感不断增强；帮助镇村理清发展思路，提供资金、技术、项目等支持，大力发展壮大村级集体经济和乡村特色产业，让群众共享发展成果，团结引领群众永远跟党走。