山东临沭县：乡村有效治理的新法宝

近年来，按照中央关于加强和改进乡村治理、提高乡村善治水平的部署要求，着眼破解村干部办事不公、财务不清、服务稀松等乡村治理难题，山东省临沭县全面实行村级事务规范管理制度，探索建立了事项清单化、决策流程化、监督多元化、执行制度化“四化”并举的工作模式，找到了乡村有效治理的“新法宝”。

一、背景动因

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十八届四中全会对全面推进依法治国作出战略部署。党的十九大提出，实施乡村振兴战略，要健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。而与此同时，随着农村生产关系发生深刻变革，农民群众民主法治意识持续增强，乡村治理体系特别是在村级治理层面出现了一些与形势不相适应的方面，引发了一系列矛盾问题，具体表现在村干部办事不公、财务不清、服务稀松等。究其原因，有村干部自身素质不高、治村能力不强的主观原因，也有体制机制不健全、监督管理不到位的客观原因。从体制机制上讲，关键是民主理事程序未落实、规章制度缺位、监管不到位，缺乏行之有效的村级事务管理决策机制。“四议两公开”制度虽提出多年，但仅停留在理念和思路上，缺少具体的操作规范，村级无所适从，亟需从“程序”入手，解决“哪些事要开会、开什么会、怎么开会”的问题，探索形成科学规范、便捷高效、执行有力的村务管理运行机制。

为认真贯彻落实中央部署，积极探索乡村治理新机制，山东省临沭县坚持以群众满意为根本目标，以“四议两公开”为主要遵循，从理清村级议事程序、列清议事清单入手，全面推行村级事务规范管理制度，通过连续多年的持续推进，形成一套科学规范的制度体系，并在全县各村居落地生根，持续释放综合效益，成为党建引领乡村有效治理的制度创新和生动实践。据此制作的《依法治村的新法宝—村事民议清单法》荣获“全省优秀党员教育电视片三等奖”，被“灯塔—党建在线”以工作案例推送；2020年，被临沂市委组织部、市委宣传部评为全市“十佳群众工作法”。

二、主要做法

临沭县村级事务规范管理工作主要经历两个阶段：一是起步探索阶段（2015—2018年），2015年，把握村“两委”换届契机，先后出台《关于加强村级事务规范化管理的实施意见》《关于进一步明确村级事务规范化管理工作职责分工的通知》《关于村级事务规范化管理（三资）流程解释》等一系列制度规范，搭建起基本制度框架；二是巩固深化阶段（2018年以来），2018年，再次把握村“两委”换届契机，制定印发《关于优化调整村级事务规范化管理议事程序的通知》，推动制度“二次升级”，并在村民代表队伍制度化建设、“智慧农经”信息化监管、“村务清”全程化公开等方面，全要素推进、全过程发力，持续深入推进制度落地生根。

（一）清单化列明事项，实现议事“范围准”。围绕村级“议什么、谁来议”的问题，县委制定《关于加强村级事务规范化管理的实施意见》，明确村级事务规范管理制度的基本内涵、方法步骤和实施要领，为规范村级议事提供了政策支撑。按照应纳尽纳、应管尽管的原则，将涉及集体利益的村级重大事项决策、招投标、财务管理、工作人员任用、阳光村务、工程建设、集体资产资源处置、救助救灾款申请、村级举债、村民用章等11大类30种事务全部纳入议事管理范畴，制作30种操作流程图，明确了议事事项。同时，依法明确村党组织、村委会、村务监督委员会、党员大会、村民代表会议和村民会议6大村级机构的民主决策范围，划定职责边界，明确议事主体，为村级事务规范管理提供制度遵循。

（二）流程化设置程序，做到议事“决策清”。创新实行分类议事机制，聚焦“三资”管理，将村级事项划分为三类：金额2000元以下的为小微事项，金额2000元至2万元的为一般事项，金额2万元以上的为重大事项。对于小微事项，召开村“两委”会确认，到会村“两委”成员达到三分之二会议有效。对于一般事项，事项实施前，召开村“两委”扩大会商议，并报镇街有关部门审核同意；实施后，召开村“两委”扩大会确认实施结果。村“两委”扩大会主要由村“两委”成员、会计、下属委员会成员、村务监督委员会成员等10人左右组成，到会村“两委”成员、所有人员均须达到三分之二会议有效。对于重大事项，事项实施前，召开村“两委”会商议、村党员会审议和村民代表会决议，到会党员、村民代表会议组成人员须分别过应到会人数的半数、三分之二；实施后，召开村“两委”会确认实施结果。同时，为充分发挥党员和村民代表两支队伍作用，先后建立党员年度记实、村民代表积分量化制度，分别列出党员、村民代表2张“8条负面清单”，党员和村民代表的组织性、纪律性显著增强，议事参与率均达95%以上。

（三）多元化加强监督，力求议事“过程明”。抓严村级事务决策“后半篇”文章，用好三种手段监督追踪事项实施。抓严财务监督。管好用好农村会计这一重要力量，全面推行农村会计职业化管理，实行县考、镇聘、村用模式，公开考聘525名职业化会计，从制度上保障会计发挥财务监督作用。适应信息化管理形势，在全市率先推行“智慧农经”信息化管理系统，审批人可随时随地通过手机APP进行审批，整个审批流程电子数据全程留痕、一键查询。抓好公开监督。建立“三务”公开目录清单，在“线下”，改造提升村居“三务”公开栏300余处，规范公开内容、标准，全部实行年度“接龙式”公开；在“线上”，创新开发“村务清”平台，实行“一村一码”，通过手机微信扫码即可查看公开内容，并普遍建立村居党员、村民微信群，实时推送公开信息。抓实群众监督。针对“一肩挑”后权力监管，结合清廉村居创建，全面加强村务监督委员会建设，制定出台《村务监督委员会工作规程》和考核管理办法，设立村（社区）监察工作联络站，打通村级监督“最后一公里”，形成全过程、立体化监督。

（四）制度化压实责任，确保议事“落实严”。强化组织领导。始终把推进村级事务规范管理作为“一把手”工程，三任县委书记接续抓，亲自谋划、亲自部署，先后签批意见25次，持续推动制度落实。县镇每年均要召开专题推进调度等会议10余次，强指导、重督导，形成上下联动、齐抓共管的组织领导机制。精准业务指导。县农村干部学校将村级事务规范管理纳入“必修课”，每季度对全体村干部轮训一遍。各镇街每年组织培训和观摩评比、业务“擂台赛”等活动，镇村两级制度执行水平不断提升，形成制度自觉。严格结果运用。连续8年将村级事务规范管理落实情况纳入镇街党（工）委书记抓基层党建工作考核，采取“一竿子插到底”的检查方式，每年组织实施3次实地抽查和2次电话调查。实行问题倒查追责，累计问责200余名镇村干部，有效防止出现“活动一阵风”“水过地皮湿”的问题，真正压紧夯实工作责任。

三、工作成效

一是制度基本成熟。2015年以来，经过三次换届、两次优化，村级事务规范管理从基本理念、具体操作、督导考核、推进机制等各个方面都有明确规范，在制度层面基本形成了科学合理、务实高效的管理体系。

二是形成制度自觉。经过8年的大力推进，村级事务规范管理工作在全县各村居，由一开始的村干部不理解到现在的认真执行，已经形成制度自觉，不仅村干部和会计熟悉掌握这项基本制度要求，普通党员和村民代表也对开会议事形成自觉，制度约束力非常显著。

三是治理成效彰显。从村级议事规范率来看，重大事项规范议事率由2015年不到一半提升至现在的85%以上，一般事项、小微事项规范议事率也动态保持在95%以上；从党员和村民代表参与度来看，党员参与度逐年提升，村民代表参与度由起初的60%左右提高至现在的90%以上；从群众认可度来看，通过历次电话抽查，认可度也由82.3%提升至现在的90.6%。

四、启示探讨

实行村级事务规范管理制度，目的在于保障党员群众权利，关键在于发动党员群众参与，必须坚持走群众路线，一切为了群众，一切依靠群众。通过实践，村级事务规范管理制度落实取得了显著成效，也给我们带来一些启示探讨。

要加强群众参与权。实行村级事务规范管理制度，一个重要前提就是发动群众参与。只有充分发动群众参与，才能维系制度的生命和活力。村级事务规范管理制度坚持走群众路线，“村里事”让“民来议”，还群众参与权、决策权，既坚持了党的领导，又完善了“四议两公开”工作法，充分发挥村民代表会议这一议事决策重要作用，并创新建立村“两委”扩大会制度，积极吸纳群众参与村级一般事项管理。

要保障群众知情权。实行村级事务规范管理制度，一个根本目的是保障群众知情权。要让村里的大小事都晒在阳光下，都晾在群众的眼前，让群众知情、让群众评判。村级事务规范管理制度坚持推进阳光村务，村级事务管理更加规范、透明，还群众一个明白，群众的疑虑减少了、信任增加了，从源头上减少了信访隐患。

要维护群众监督权。实行村级事务规范管理制度，一个关键环节就是维护群众监督权。只有充分保障群众监督权，才能最大限度地减少村干部个人用权不规范现象，才能最大限度地监督村干部用权，倒逼村级事务实现规范管理。村级事务规范管理制度填补了村干部管村治村权力运行的制度空白，实现流程化、制度化、清单化。群众不仅直接参与决策，也积极监督决议事项实施，对村务的监督更加充分、更加全面，有效减少了村干部不作为乱作为问题发生。