山东郯城县：深化改革 加强监管 推动村改社区集体经济组织良性运转

随着城市化的快速推进，城中村居民自治组织管人、管钱、管事的农村式管理体制，已经不能满足群众期盼和发展需要。针对这一问题，郯城县坚持以“改制先行、服务并进”的系统思维，发挥好党建引领作用，持续做好资产剥离后半篇文章，重点从理顺管理机制、完善监督体系、规范集体经济组织管理运营，强化人财物保障、完善社区服务功能等方面下功夫，着力解决城中村运行机制不畅、服务功能不全等问题，引导社区党组织回归服务功能本位，确保集体经济组织独立运行，推动村改社区集体经济组织良性运转，着力打造“财事两清”新型城市社区，逐步形成基层党组织抓服务、经济组织抓经营的城市基层组织运转新格局。

一、背景动因

当前，市县两级城区基本实行旧有城中村、新建城市社区交叉共存的“两张皮”管理模式，城中村旧有管理体制引发诸多矛盾，造成运转不畅、扯皮掣肘现象时有发生，成为城市基层组织建设的短板，主要表现：

（一）思维模式固化，规划落实难。城市建设，规划先行。好的规划能否落地，城中村是关键。由于城中村群体组成、生活方式甚至利益格局基本固定，村级组织和群众思维固化，变革意愿不强，落实新规划往往需要先面对原住民安于现状、虚与应付甚至针锋抵制的状况。

（二）资产规模较大，矛盾纠纷多。由于区位优势明显，城中村集体资产普遍规模庞大、构成复杂，围绕集体资产发生的信访、矛盾纠纷居高不下。每到村（社区）“两委”换届，城中村总是别样“热闹”，由资产控制权衍生的村官竞争花样频出，严重影响城市基层组织有序运行和社会稳定。

（三）运转模式滞后，互相融入差。随着城市效应逐步扩大，越来越多的外来人口涌入城区工作生活，以传统农村模式运行的城中村村委会，对外来人口管理有心无力，造成外来人口与城中村居民“住在一处、心向两边”。原住民与新住民交流少、提防多、包容差，成为影响城市基层社会和谐的“无形之墙”，旧的城中村管理体制、运行模式等亟需打破。

二、主要做法

（一）找准“突破点”，推动集体资产剥离。资产剥离是村改社区转型中最棘手、最关键的环节，直接决定村改社区能否转型成功。围绕“集体资产怎么管，农民身份怎么转”，始终把党的领导贯彻全程，顺利推进资产剥离。一是精准清产核资。坚持“因地制宜，分类指导”的工作方针，聘请信誉好、资质全的第三方机构承担清产核资工作。从账外账内两方面入手，实现集体资产“应清尽清”，清理结果全部登记造册、张榜公布。11个村改社区涉及56个原城中村共清理资产2.7亿元。二是精确资格认定。以村街为单位，制定《股东资格认定办法》，以居民户籍为基本依据，实行“两不增、两不减”的静态管理办法。对于空挂户、外迁人员等特殊群体，全部由村民代表会议予以表决。56个原城中村共确定股东6.8万人。三是精细运行管理。按照现代企业管理模式，建立集体经济组织管理结构，首届“三会”成员从现任“两委”成员、村民主理财小组成员、村民代表、党员代表中，根据专业特长等提名产生，报街道批准后，召开股东代表大会审议通过。

（二）盯紧“关键点”，规范经济组织运行。资产剥离后，推进社区党组织不断回归服务本责，确保经济组织独立经营，为转型后的城市社区正常运转打下坚实基础。围绕“运行机制怎么顺，经济组织怎么转”，高规格配套保障措施，确保集体经济组织规范化运营。一是理顺职责定位。明确经济组织承担资产经营管理职责，与社区党组织同属街道管理。明确社区党组织服务居民职责，探索“1+X”模式重组社区架构，即以1个资产剥离后的城中村小区为中心，以路为界建立包括周边商住小区及老旧家属院的纯城市社区。截至目前，已建成5个纯城市社区，社区治理优势和治理效果明显。二是建立监管机制。建立重大事项报备制度，制定重大事项清单72条，3万元以上的资产租赁、工程招标等全部纳入重大事项范围，严格执行报告和备案管理。建立审计监督机制，规范经济组织小微权力运行，每年对56个经济组织开展月度定期审计、季度专项审计、年底效益审计，确保经济组织运转规范。三是完善扶持保障。扩大集体经济组织外向度，先后有16家集体经济组织与教育、物业、房地产等企业合作开展业务。严格落实城市社区工作经费和服务群众专项经费，县财政单项预算、专款列支，2021年拨付城市社区相关经费416万元。高标准培育了书华社区、古城社区等8处党群服务阵地。

（三）立足“落脚点”，推进村改社区转型。推进社区治理能力和服务水平现代化，是实现居民与社区融合发展、城市社区迈向新台阶的必然要求。围绕“干部角色怎么换，组织功能怎么变”，不断强化社区服务功能，推动社区党组织全力抓党建、强服务。一是推动职能转型。强化专业队伍建设，累计考聘社区专职工作者50人，全部落实“3岗18级”薪酬待遇。以换届为契机，提高“两委”班子整体质量，新一届社区党组织书记平均年龄43岁，大专以上学历占比64%。强化指导员队伍建设，选派17名科级干部到社区担任“红领书记”，下沉11名街道中层正职担任社区党建指导员，指导社区转职能、优服务。强化网格团队建设，56名社区“两委”成员担任网格党组织书记或兼任网格长，118个网格触角进楼入户，不断织密网格、缩小“网眼”。二是推动赋权增能。赋予社区考评权，让社区“腰杆更硬”。完善社区“两考一减”评价制度，强化社区对职能部门和“双报到”单位的考核评价权，有序减少事务性负担，让社区回归服务职能本位。赋予居民监督权，让群众话语权“更重”。构建社区“2+6”监督管理机制，线上线下同步公开社区党务、居务等6项内容。推行“马上就办”工作机制，社区公信力有效提升。三是搭建服务平台。以社区党组织为核心，搭建多元化为民服务平台。建立“1+N”党群服务矩阵，全部配套设立“暖心食堂”“微愿郯”等志愿服务阵地，吸引42家“红色物业”、快递物流等社会组织入驻社区。大力引进和培育公益性社会组织，成立“青鸟社工”等志愿服务队18家，配合“双报到”单位完成“微心愿”1065个，今年以来，累计开展活动850余次，社区服务水平得到极大提升。

三、初步成效

（一）实现了集体资产管理专业化。先后起草制定《关于加强村改社区党建工作若干措施》《村改社区规范化操作流程细则》《村改社区基础保障工作清单》《村改社区集体经济组织监督管理办法》《集体经济组织权责清单》等11个配套制度文件，进一步明确转型原则，规范村改社区工作流程、操作步骤，集体资产运营管理更加规范标准。

（二）社区服务城市发展能力明显提升。在村改社区党组织服务阵地、公园、广场等建立100个“微愿郯”服务站，以村改社区“两委”成员为重点，培树“城市党建论坛”工作品牌，每两周至少开展1次座谈交流、业务培训等活动，引导义工联合会、郯欣社工联合会等多家志愿服务社会组织入驻党群服务中心，社区工作者能力素质水平不断提升。城市社区基层组织“少了掣肘、添了帮手”，抓党建、促服务的质量水平得到有效提升。

（三）社区剥离资产运营质量明显提升。内部控制和外部监督机制不断健全完善，社区管理与资产运营两套班子运行顺畅。资产运营有限公司利用现有土地、市场、门面房等项目开发地产、对外发包租赁等方式不断拓宽集体资产经营增收渠道，群众分红收益越来越高。

四、几点启示

（一）加强组织领导，是保证改制成功的前提。党政主要领导高度重视改制工作，亲自担任改制领导小组负责人，把握总体节奏，掌握面上开展情况，及时提出指导意见和工作要求。分管领导靠上抓，带头学习考察、带头深入基层调研，掌握改制的具体情况，对改制的关键环节提出具体要求，协调有关政策的制定和落实，督导改制工作的推进。改制工作专班充分发挥职能作用，深入一线工作，及时解决遇到的问题，帮助基层解读政策，答疑释惑。

（二）坚持依法办事，是推进改制工作的保障。在改制过程中，始终坚持以法律、政策为准绳，严格程序，规范操作。对于改制过程的会议通知、征求意见、问题答复等，都采取书面的形式，并保存好相关档案资料，避免发生纠纷。改制过程中，引入市场机制，聘请律师事务所、会计事务所等社会中介组织参与改制，在清产核资、股东资格认定等关键环节，提供客观公正的数据资料，增加改制工作的透明性和公信力，让改制工作经得起历史检验。

（三）实施民主决策，是实现和谐改制的关键。在整个改制过程中，我们始终坚持走群众路线，坚持以人为本，充分尊重民意，最大限度地维护群众利益。向群众广泛宣传改制的目的意义，讲明改制的方法步骤，争取群众的理解和支持。在清产核资、股东资格认定、制定股份量化方案等关键环节，让群众积极参与，全程监督。

（四）坚持分类指导，是抓好改制工作的手段。针对改制工作涉及面广、情况复杂的实际，坚持“因村制宜，分类指导”的工作方针，不搞“一刀切”。在方案制定上，坚持一社区一方案，根据村情实际和群众的认可程度等，确定改制时间和改制形式。在操作过程中，根据各村实际，先易后难，成熟一个完成一个，稳妥有序地推进。