山东青岛：深化拓展“莱西经验”构建“一统领三融合”农村基层党建工作体系

【背景】

1990年8月5日至10日，中央组织部、中央政策研究室、民政部、共青团中央、全国妇联在莱西县召开全国村级组织建设工作座谈会（史称“莱西会议”），确定了村党支部的领导核心地位，在党的农村基层组织建设史上具有里程碑意义。时任中央政治局常委、中央组织部部长宋平同志出席会议并作讲话。会议推广了莱西的村级组织建设“三配套”经验。

党的十九大以来，党中央作出了实施乡村振兴战略、推进国家治理体系和治理能力现代化、推动城乡融合发展等重大部署。2018年3月8日，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议山东代表团审议时指出，“要充分发挥农业大省优势，打造乡村振兴的齐鲁样板。”2018年12月18日，农村基层党建“莱西经验”的实践创新者周明金同志，被中共中央、国务院授予改革先锋称号，颁授改革先锋奖章。

青岛市是东部重要沿海开放城市，共有涉农镇街94个，行政村5265个，农村党员19万名。正在加快建设开放、现代、活力、时尚的国际大都市，打造中国长江以北地区国家纵深开放新的重要战略支点和中国——上海合作组织地方经贸合作示范区，正在加快实施乡村振兴等15个攻势，强力推进城乡融合发展。

“莱西会议”以来，随着工业化、城镇化的快速推进，农村的社会结构、经济结构、组织结构都发生了深刻变革，农村空心化、农户空巢化、农民老龄化日趋明显，农村新型农业经营主体和各类社会组织大量涌现，仅全市注册登记的农民专业合作社就达1.38万家，规划布局的现代农业园区已达987个。当前，各类组织、各类群体已打破地域限制，交织分布、相融共生的趋势日益明显，各种要素、各种资源已打破城乡限制，双向流动、合理配置的趋势也愈加凸显。在这一过程中，少数农村基层党组织的组织力和政治功能有所弱化，主要表现在政治统领、引领经济发展、推动乡村治理、服务群众等方面的能力还不强。单纯依靠传统的理念和办法，加强农村基层党建工作，已经难以从根本上解决这些问题，迫切需要以自我革命的精神，打破就农村抓农村、就党建抓党建、就村庄抓村庄的惯性思维和路径依赖，运用区域统筹的办法勇探新路。

【做法】

近年来，青岛市聚焦深化拓展“莱西经验”，围绕以组织振兴统领乡村全面振兴，强化平台思维、生态思维，树立融合理念、共赢理念，坚持抓镇促村、整镇推进、全域提升，优化农村基层党组织体系，构建以农村基层党组织统领发展融合、治理融合、服务融合的“一统领三融合”工作体系，初步构建起农村基层区域化党建工作新格局，探索了一条新时代农村基层党建工作新路子。

一、构建条块融合的组织体系，织密农村基层区域化党建“互联网”。针对农村基层党组织体系纵向不够坚强有力、横向不能全面覆盖的实际，以行政村为基本单元，创新党组织设置，构建起上下联动、左右互动、纵向到底、横向到边的区域化农村基层党组织体系。

一是以镇为着力点，昂起镇党委区域统筹的“龙头”。市委印发《关于开展镇街行政管理体制改革的实施意见》，对镇进行扩权赋能、减负增效，统筹设置12个左右党政工作机构和事业单位，变“向上对口”为“向下对应”。推进“镇街吹哨、部门报到”改革，使镇党委集中精力抓党建、抓发展、抓治理、抓服务。统一设立镇党建工作办公室，配备6名以上专职工作人员，具体负责统筹抓好各领域党建工作。全面建强两新组织综合党委，与党建工作办公室合署办公，具体负责区域内两新组织党建工作。采取单独组建、行业联建、区域统建等方式，把党组织建在行业协会、产业链、农民专业合作社以及各类农业园区上，有效扩大党的组织覆盖。

二是以农村社区为关键点，挺直农村社区党委区域统筹的“腰杆”。为解决镇级管理村庄数量多、管理难度大、服务半径大等问题，总结基层实践探索，联合区域内部分村党组织设立农村社区党委，作为村庄融合发展过渡期内的区域化统筹协调平台，主要负责统筹区域内各类资源，抓好各项工作。目前，全市建立704个农村社区党委，每个平均管理9个左右村庄。下沉镇优秀机关党员干部担任书记，上提优秀村党组织书记担任委员，明确职责分工，加强对村党组织书记的统筹管理。建立农村社区党委决策事项清单和工作流程，集中所辖村党组织书记的智慧，对村级重大事项集体决策、重要问题集体协商、重点任务集体攻坚，有效解决了一大批村党组织自己办不了的大事难事、办不好的实事好事。通过做实农村社区党委，为推动村庄结构优化调整和融合发展奠定了坚实组织基础。

三是以村为操作点，延伸村党组织区域统筹的“触角”。为解决村庄规模小、数量多、布局散等问题，发挥农村社区党委的区域统筹作用，积极稳妥推动村庄结构优化调整，以组织融合推动村庄融合发展。2019年上半年，莱西市仅用3个月的时间，就把行政村数量从861个调整为142个，村民代表参与率达到80%以上，同意率达到95%以上，村均人口规模从512人扩大到2803人，优化了资源配置，有的已经实现了资产融合、居住融合。对完成结构优化调整的村庄，打破自然村界限，根据党员生产生活、年龄和特长等情况，灵活设置产业发展、乡村治理、文明实践、老年协会等特色党支部，既搭建了党员发挥先锋模范作用的平台，又实现了党员分类管理。村庄结构优化调整后，及时选举产生新村“两委”，撤销农村社区党委，合理划分网格，建强网格党组织，确定党员中心户，形成“镇党委——村党组织——网格党组织——党员中心户”的组织链条。依托镇下沉工作力量，在新村设立工作站，继续指导村党组织开展工作。

二、构建共享共赢的作用发挥机制，打造农村基层区域化党建“共同体”。打破地域和条块限制，运用平台思维做乘法，发挥农村基层党组织统筹领导作用，采取上下结对共建、左右联建共建等措施，有效凝聚区域内党建资源，形成共驻共建共享的工作局面。

一是推进组织区域共建。采取条块结合、城乡统筹、区域融合等方式，开展多种形式的城乡联建、村村联建、村企联建等，推动党建联抓、发展联促、治理联推、服务联做、群众联带。以“党建引领、城乡互动、共建共享、融合发展”为主题，组织涉农区市镇街党（工）委与市内主城区街道党工委结成对子，带动涉农区市的村庄和主城区的城市社区联建共建。组织4个区、30家市直大企业与平度市、莱西市的镇街结对帮扶，选派130个乡村振兴工作队联镇帮村，与第一书记合力攻坚，帮助149个省定贫困村、231个市定经济薄弱村全部摘帽。坚持党建带群建，依托农村社区或新村，设立区域化群团组织，有效激发了群团组织的活力。发挥组织的力量，以产业为纽带，成立行业协会、合作社联盟，有效提高了市场竞争力和农民组织化程度。胶州市辣椒产业协会党委，吸纳360家会员单位，实现对产业链条上的企业、村党组织全覆盖，辣椒产品年交易额达100多亿元，占全国市场份额70%以上。平度市仁兆镇组织38家产业相近的合作社，成立仁兆镇蔬菜经营主体联合会，2019年仅蒜苔一项就增收1.2亿元。

二是推进事务区域共商。在镇党委、农村社区党委或新村党组织实行兼职委员制度，确定辖区内议事能力强的党组织负责人，担任兼职委员。在镇设立区域化党建联席会议，由镇党委书记作为召集人，吸纳驻镇机关事业单位、国有企业、规模较大的两新组织作为成员；在农村社区或新村设立共建议事会，由农村社区党委或新村党组织书记作为召集人，吸纳区域内两新组织、“两代表一委员”、离退休干部、具有较高威望农村优秀人才等作为成员。制定议事规则，适时民主协商议事，及时共同研究沟通区域内重大事项，解决难点问题。目前，各级已召开联席会、议事会2600多次，协调解决经济发展、民生服务等问题8000余个。即墨区灵山镇养生谷社区党委为解决区域内企业用工难的问题，组织用工企业及时召开共建议事会，依靠村党组织广泛动员，仅用1周时间，就解决了辖区内多家企业用工难的问题。

三是推进队伍区域共抓。为解决村党组织书记无人可选、农村党员队伍管理难等问题，打破城乡、镇域、村庄界限，有效整合区域内的党务工作力量和党员资源，统筹选配村党组织书记，统筹管理农村党员，统筹开展教育培训。出台《关于加强村党组织书记队伍建设的意见》《关于激励广大干部到村担任村党组织书记的若干政策》等文件，面向全市党政群机关和社会各类优秀党员公开遴选200名村党组织书记。成立青岛农村干部学院，统筹全市教育培训资源，建立60人师资库和100个现场教学点，已培训农村基层党务工作者和村党组织书记1500多名。发挥镇党委、农村社区党委和新村党组织的领导把关作用，把区域党员发展工作统筹起来，解决了一些村党组织多年不发展党员的问题，提高了党员发展质量。

三、构建坚强有力的组织保障机制，增强农村基层区域化党建“驱动力”。为提高农村基层区域化党建工作水平，坚持强化组织推动、加大投入力度、狠抓典型培育，形成了齐抓共管、协同推进的工作格局。

一是强化组织领导。省委把深化拓展“莱西经验”作为全省乡村振兴的重点任务，省委书记刘家义同志高度重视、顶格协调、亲自指导、强力推动。青岛市委把2019年作为农村基层党建工作的“突破提升年”，制定了《关于加强新时代农村基层党建工作的意见》。省委常委、市委书记王清宪同志把深化拓展“莱西经验”、创新农村基层党建工作，作为自己抓基层党建突破项目，多次对构建农村基层区域化党建工作新格局提出明确要求，亲自牵头推进。指导区市强化区域化理念，明确工作思路，压实工作责任，纳入抓基层党建述职评议考核，狠抓推进落实。比如，莱西市委确定了“党建统领、全域统筹、融合发展”的工作思路，出台了1+N制度体系；胶州市委印发了《构建“一核统领、六维共振”农村社区区域化党建共同体推进乡村振兴的实施方案》。

二是强化投入保障。市财政投入15.6亿元，规范建设镇、农村社区党群服务中心，全部达到1000平方米以上，推动各类活动场所联建联管联用。市财政每年投入1.2亿元，补贴基层发放村党组织书记岗位报酬，平均每村每年财政补助运转经费超过11万元。2017年以来，市管党费投入5600余万元，用于补助区市开展农村基层区域化党建工作。市财政整合美丽乡村建设各类涉农资金90.8亿元，加大统筹和捆绑使用力度，放大资金投入效应，全面提升了以农村社区为中心的公共服务水平。

三是强化典型引路。坚持典型引路稳阵地，深入开展“述理论、述政策、述典型”，把典型培育作为基层党建工作考核的重要内容。市级每年确定区域化党建工作基础比较好的5个镇、15个农村社区和25个村，进行重点培育和跟踪指导，组织集中调研观摩，已培育党建示范点200余个。及时总结提升创新做法，加大典型宣传力度，充分发挥典型的示范引领作用，带动全市农村基层党建工作全面提升。

【成效】

近年来，青岛市持续深化拓展“莱西经验”，结合实际不断改革创新，以区域化党建统领乡村发展融合、治理融合、服务融合，为加快实施乡村振兴战略提供了坚强组织保障。

一是更加有力地强化了农村基层党组织的领导力，实现农村基层党建工作由“区域封闭”向“开放融合”转变。“莱西会议”的最大贡献，就是确定了村党支部在村级组织中的领导核心地位。进入新时代，深化拓展“莱西经验”，需要解决好如何强化党对农村工作全面领导的问题。通过加强农村基层区域化党建工作，改变了抓农村基层党建的思想观念和方式方法，形成了上下联动、条块融合的农村基层党组织体系，使党对农村工作的领导由以村党支部为核心转变为以农村基层党组织为统领，实现了党对农村工作的全面领导，进一步夯实了党在农村的执政根基。经过党组织的区域统筹，村庄规模由小到大、农户经营由分到合、党组织的组织力由弱到强。广大农村基层党组织和党员，在深入实施乡村振兴战略、打赢脱贫攻坚战、上合组织青岛峰会服务保障、海军成立70周年多国海军活动服务保障等重大任务中，经受住了实践检验。2018年以来，142名区市、镇、村党组织书记和班子受到省、市委表彰，评选了1215个农村五星级党组织。

二是更加有力地促进了乡村发展融合，实现区域发展由“各自为战”向“集群作战”转变。“莱西会议”确定的中心任务，就是壮大农村经济，走共同富裕的道路。进入新时代，深化拓展“莱西经验”，需要解决好推动农村发展融合和重新组织农民的问题。通过加强农村基层区域化党建，打破了小规模农户的生产经营方式，推动了土地适度规模经营，促进了一二三产业深度融合发展，重构了党组织与农民的利益联结，实现了村集体增收、村民致富。莱西市出台整建制土地规模流转意见，成立市、镇两级国有平台公司，作为企业与农户之间的连接点，推行“党组织+公司+合作社、村集体、农户”土地运营模式，大力推进整镇、整村土地流转。仅2019年就新增流转土地面积达5.37万亩，土地规模化经营占耕地面积的58.7%，实现村集体和村民增收1000余万元。2018年，全市农产品出口389亿元，位居全国城市首位；农村居民可支配收入为20820元，比全国平均水平高42.4%。青岛市被评为国家现代农业示范区、国家农产品质量质量安全示范市。

三是更加有力地促进了乡村治理融合，实现乡村治理由“一元管理”向“多元共治”转变。“莱西会议”强调的重要内容，就是推进党组织领导下的村民自治。进入新时代，深化拓展“莱西经验”，需要解决好如何推进乡村治理体系和治理能力现代化的问题。通过加强农村基层区域化党建，改变了就村抓村的治理方式，推动了村民自治向“三治”融合的转变，提升了乡村治理体系和治理能力现代化水平。通过推行“一人兼”、出台青岛市村务公开目录、全面规范村规民约、推行电子公章管理等措施，健全了党组织领导的自治机制，推进了民主乡村建设。通过深入开展扫黑除恶专项斗争、建立“1+1+N”工作机制（每个村设立1个司法行政工作室、配备1名法律顾问、组建N个调解小组）等措施，健全了党组织领导的法治机制，推进了和谐乡村建设。通过加强新时代文明实践中心建设、发挥道德评议会、禁毒禁赌会、红白理事会作用等措施，健全了党组织领导的德治机制，推进了文明乡村建设。2019年7月25日，山东省加强乡村治理体系建设工作会议在莱西市召开，推广了莱西市以党建引领构建乡村治理体系的经验做法，目前正在积极争取全国乡村治理体系建设试点示范县。

四是更加有力地促进了乡村服务融合，实现乡村服务由“粗放供给”向“集约配置”转变。“莱西会议”明确的有力举措，就是搞好农村社会服务配套建设，增强集体凝聚力。进入新时代，深化拓展“莱西经验”，需要解决好如何提高农村基层党组织的服务质量和水平的问题。通过农村基层区域化党建，整合了各方面服务资源，提高了农村基层公共服务均等化水平，满足了群众多元化个性化服务需求，构建了“大服务”格局。推进了力量下沉，全市涉农镇街下沉农村社区干部6788名。推进了管理下沉，落实“一次办好”要求，除较大资金支出、合同项目等重大事项外，镇级其他管理和决策服务事项全部下放农村社区或新村，建立决策服务事项清单、工作流程。推进了服务下沉，引导公共服务向农村社区和中心村聚集，制定直办、代办和咨询事项清单，实现了“一门式办理”“一站式服务”。制定青岛市农村社会工作服务规范，引导社会组织广泛参与乡村振兴，培育养老类、农事类、公益类农村社会服务组织2300多家，为62万户农民提供精准服务。莱西市成立了社工和志愿者联合会，形成了市级有社会工作服务平台、镇级有社会公益服务组织、农村社区有社会公益服务站、村级有志愿者队伍的“四有”工作体制，引导社会组织在农村开展“社工+志愿者”专业服务。

【探讨】

习近平总书记指出，农村工作和城市工作是各级党委工作的两大阵地，二者相辅相成、缺一不可。随着农村经济社会发展和城乡融合步伐的不断加快，农村基层党建，已经超出了传统意义上的农村基层党组织建设的范畴，突破了单纯强调纵向领导的工作模式，区域化、开放性、融合性的特征越来越明显。如何把农村基层区域内所有党建资源有效整合起来，实现互联互通、优势互补、共建共享，使党的领导覆盖农村经济社会发展的所有领域，已成为经济发达地区农村基层区域化党建的要义所在。

当前，我国正处在正确处理工农关系、城乡关系的历史关口。如何贯彻落实好习近平总书记对深化拓展“莱西经验”的重要指示，需要准确把握农村基层面临的新挑战、新要求，尊重基层首创精神，加快推动农村基层党组织建设向新时代农村基层党建工作转变，通过振兴乡村，开启城乡融合发展的新局面。

青岛市对加强农村基层区域化党建工作进行了创新探索，在推动农村基层各领域党建融合发展上进行了有益尝试，通过优化农村基层党组织体系，织密“互联网”、打造“共同体”、增强“驱动力”，构建以农村基层党组织统领发展融合、治理融合、服务融合的农村基层区域化党建工作新格局，使党对农村工作的全面领导更加坚强有力、党在农村的执政根基更加稳固坚实。