山东淄博市淄川区：实施“三集中三规范”工作法 构建党建引领的新时代村级治理体系

淄川区位于山东省淄博市中部，辖13个镇（街道）、470个村居，面积960平方公里，总人口73万，是世界短篇小说之王蒲松龄的故乡，先后被授予“峨庄古村落国家森林公园”“中国矿泉水之乡”“中国天然富硒农产品之乡”“首批中国特色小镇”等称号。全区共有基层党组织1954个，党员41262名，其中镇村党员占60.87%。近年来，淄川区结合开展抓镇促村和党支部规范化标准化建设，以“集中议事、集中学习、集中评议，规范内容、规范程序、规范监督”为主要内容，探索形成了“三集中三规范”工作法，着力构建起党建引领的新时代村级治理体系。

一、背景

党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”习近平总书记强调，“思想再解放、改革再深入、工作再抓实”，为新时代全面深化改革指明了总的方向和基本原则。在整个国家治理体系中，村居作为社会管理和治理的基础最庞大、事务最繁杂、执行最末端的群体，在治理过程中涉及制度稳定性与人情变通性、个人多元性与集体统一性、私人领域的自有性与公共领域的同一性等既对立又统一的关系，如何保持村居管理高效、有序、健康运行，如何抓好工作落实、服务党员群众，是基层管理理论和实践上的一大课题。

1. 镇党委政府需要一个全面有效实施村级治理的“抓手”。面临镇村工作“上面千条线、下面一根针”的特点，如何发挥镇党委的领导核心作用，在千头万绪的工作中，不折不扣地落实好上级各项决策部署，是打通政策落实“最后一公里”的重要环节。在实际工作中，由于镇党委政府和村居这两个主体并没有完全实现无缝衔接，因此党的路线方针政策很难得到高质高效落实。

2. 镇村干部需要应对村级治理的各种新问题、新挑战。从中央到地方各级政府，所出台的涉及农业农村、基础设施建设、征地拆迁等重大事项决策，都需要镇村干部全面领会、贯彻落实，但现实中却容易出现“吃不透”“拿不准”“讲不通”的现象。一方面，镇政府受岗位、职能、业务水平的限制，对政策的理解可能不全面不到位；另一方面，每次“两委”换届后，“新同志”往往不知道怎么干，“老同志”喜欢沿用老办法，导致政策在贯彻执行中容易走样变形。

3. 基层党员群众的参与意识和意愿显著增强。对于村居重大事项决策，特别是涉及自身利益的各类事项，党员群众更加希望通过合理合法途径，表达自己的想法和意愿。在这样的形势下，如何确保党员和村民代表行使好民主权利，如何处理好外出务工经商与参与村居事务的矛盾，如何监督村居“两委”把各项决议执行落实到位，需要在实践中研究思考、探索创新。淄川区聚焦村居工作不规范、村居干部不按规矩办事、党员群众难以有效参与村务管理等问题，坚持关口前移、源头管控，探索总结出“三集中三规范”工作法，为推进全面从严治党向纵深发展提供了有益借鉴。

二、做法

1. 坚持“三集中”，统筹村务管理。“三集中”，即集中议事、集中学习、集中评议。各村居在镇党委政府的组织领导下，每季度召开一次党员和村民代表会议，时间分别为1月、4月、7月、10月，遇有紧急重要事项，会议随时召开。参会范围可根据实际需要，拓展到驻地企业、社会组织、专业合作社负责人等。集中议事方面，主要讨论表决关系群众切身利益的重大事项，具体到每个季度，均有不同侧重点。比如，1月份以总结上年度工作、考核村居“两委”工作业绩、安排春节福利、通报上年度财务收支决算、确定本年度工作打算和财务收支预算等事宜为主。集中学习方面，结合落实“三会一课”“主题党日”等党内基本制度，系统学习党的路线方针政策、党章党规和习近平总书记系列重要讲话，结合实际参加开放式组织生活，现场体验“情景党课”，强化党性教育和政治引领；学习中央和各级关于乡村振兴、经济发展等各类政策规定，学习各项法律法规、村规民约，提升党员群众的思想道德素质、遵纪守法意识。集中评议方面，重点开展四项评议：一是评议村居书记主任，二是评议村居“两委”成员，三是评议普通党员，四是评议低保人员、临时救助人员、困难党员等特殊群体以及各类先进典型。同时结合实际开展社情民意调查，针对收到的意见建议制定整改措施。

2. 坚持“三规范”，确保质量效果。“三规范”，即规范内容、规范程序、规范监督。规范内容方面，将议事内容分为规定内容和自选内容，规定内容由镇党委政府根据上级要求、中心工作和季节特点统一确定；自选内容由村居“两委”根据村情民意灵活确定。规范程序方面，统一印发《淄川区村级权力规范化运行指导手册》，重点规范党务、村务、财务、便民服务等4类事务程序，作为村居表决重大事项、开展便民服务、规范各项工作的基本依据。规范监督方面，抓好内部监督，发挥村党组织纪检委员、村务监督委员会、党员和村民代表作用，重点对会议内容、程序进行监督；抓好群众监督，在村务公开栏及时、全面公开会议讨论表决事项及实施结果，每月1次公开财务收支明细，每半年1次向村民代表和党员发放村务财务明白纸，并做好备案归档；抓好审计监督，区审计部门定期排出审计计划，既审计村居收支账目情况，又审计村居干部履职用权情况；抓好上级监督，严格落实村居重大事项决策镇党委提前审核把关、包村干部全程监督指导等制度。

3. 强化“三保障”，推动制度落实。强化顶层设计保障方面，本着于法周延、于事简便，既明确具体又简便易行、既严谨规范又管用好用的原则，由区委党建办牵头，每季度提前征求区直部门单位意见，重点包括：需要村居党员和村民代表会议按照上级政策部署，集中进行讨论表决并执行落实的事项；需要向村居党员和村民代表会议进行政策宣讲，并在引导他们遵守的同时向广大群众进行大力宣传的事项；需要村居广大党员和村民代表认真进行学习领会的党内政策、法律法规、科技信息知识等事项。经分类汇总梳理，制定印发《党员和村民代表会议参考流程》，由镇党委充实完善后，指导村级进行传达学习、知晓了解、贯彻落实，确保把村级权力关进制度的“笼子”。强化跟踪指导保障方面，镇党委政府按照“四步法”确定村居党员和村民代表会议流程：第一步，班子成员、业务科室提报需要会议讨论决策的事项。第二步，包片包村干部、网格员提报收集到的意见建议。第三步，分管副书记牵头列出议事规定内容和会议程序，召集包片包村干部开会部署。第四步，召开村“两委”会议，明确议事内容，掌握会议程序，做好各项准备。党员和村民代表会议期间，包片领导、包村干部全程参加，对每项内容、每个程序、每个环节进行指导把关。会后，抓好会议讨论表决事项公开，搞好落实结果跟踪问效。强化督导考核保障方面，区委党建办整合470个村居基础资源，开发上线“调研地图”，同步设置索引、签到、导航等功能，实现“四不两直”常态落地。结合实施乡村振兴战略，科学确定10项重点任务，建立10条落实措施，开展“村居工作规范深化落实年”，抽调16人组成调研评估组，每半年一次，逐镇逐村开展“地毯式”现场调研评估，同时对“三集中三规范”工作法落实情况进行考评。对调研评估发现的问题，由区委书记在镇（街道）党（工）委书记述职评议会议上集中反馈交办，并建立“抓镇促村考评公开榜”。

三、成效

1. 让镇党委清楚了“怎么抓”，强化了政治引领作用。镇党委政府统筹整合各类资源，指导村居结合每个季度的特点，组织集中议事、集中学习、集中评议，避免了重复开会，提高了工作效率，这一举措高度契合中央“基层减负年”精神，有效保证了党委政府决策部署的有效落实。无论是征地拆迁、土地流转，还是环境综合整治、关停土小企业等工作，党员群众积极配合，上级党委政府安排的各项工作顺利推进。

2. 让镇村干部明白了“怎么干”，保证了依法依规干事。“三集中三规范”工作法将需要村居做的事情具体化、程序化，“拿过来就能用”，同时镇包片包村干部全程跟踪指导，村级干部既不用担心自己行为违规，也不用担心别人“挖坑”、“挑刺”。今年以来，全区共组织召开党员和村民代表会议1385次，有效避免了走捷径、搞变通等现象发生；组织开展评议村居书记主任1297次，评议结果与村干部报酬发放挂钩，督促村级干部进一步转变作风，做到讲纪律、守规矩、出实绩。

3. 让党员群众知道了“怎么办”，保障了群众权利权益。对关系群众切身利益的重大事项，全部由党员和村民代表按照规定的程序步骤民主讨论表决，搭建起了让群众充分行使权利、发挥作用的平台。今年以来，讨论表决旧村改造和房地产开发、集体资产处置、经济合同签订、大额资金支出、村级公益事业、村规民约修订等重大事项3300余项，评议票决特困医疗救助人员、新申请低保人员、各类先进典型等特定人群5500余人次，有效避免了优亲厚友、暗箱操作、权力滥用等现象发生，消除了党员群众的疑虑，提升了党员群众对村级工作的满意度。

四、探讨

作为老工业区，淄川在经济发展的转型压力不仅仅来自于产业结构本身，经济发展的惯性也表现在城镇化建设上，“三集中三规范”工作法在理顺基层治理各主体、主体与客体关系、保证各级政策落实到基层等方面，提供了一个可复制、可操作、可推广的“村级治理样本”。

1. “三集中三规范”工作法有利于更好发挥镇政府职能。数量庞大的基层镇村，是国家基层治理能力现代化的基础性构成。推进国家治理能力现代化，尤为基础和重要的一个环节就是完善镇政府的治理结构，更好发挥镇政府的职能，从根本上提升村级治理能力。“三集中三规范”工作法的首要目标，就是在不削弱镇政府作用的情况下，最大限度和最深层次对村级各项工作提供方向性、程序性指导和完善，这一做法的有益效果是，将镇政府从处理村居事务性工作中剥离出来，变成政策性、规范性指导，是践行向“服务型政府”转变的生动实践。

2. “三集中三规范”工作法有利于完善基层治理方式。多元治理主体共治共管，推进治理方式从管制转向协商，是现代治理理论和治理模式的要求。“三集中三规范”工作法改变了以往命令式、强制式的管制型治理方式，鼓励村级干部、党员村民共同参与村级事务的管理，实现治理主体多元化。更为重要的是，实现治理主体与客体的有机统一，村级重大事项的直接利益主体是村民，由他们按照规定、程序实现的事务管理，必然能够减少政策施行的阻力，从而更好实现各级党委、政府的施政纲领和目标。

3. “三集中三规范”工作法有利于稳定基层发展环境。随着城镇化建设的推进，各个利益主体主动参与诉求不断提高，在利益驱使下的政治参与表现得尤为明显。从这个角度来看，“三集中三规范”工作法能够提供基层党员群众政治参与的合理途径，鼓励并且保障基层党员、群众的参与意识、参与权利、监督权利，使他们的合理性利益诉求、意见建议有畅通的表达渠道，这是基层治理格局不断完善的重要标志。