福建泉州台商投资区：融汇“邻里观”贯通集镇区社会治理“最后一公里”

一、背景起因

习近平总书记在党的十九大报告中，明确提出“打造共建共治共享的社会治理格局”，并提出一系列新思想新举措，为新时代加强和创新社会治理指明了方向。旨在打造泉州城市副中心的泉州台商投资区，经过设区近十年的建设发展，新区面貌日新月异，城乡一体、产城融合进一步加快。如何加强新型城镇化进程中的社会治理，成为摆在新区面前的一项重要任务。“办好中国的事情，关键在党”，2018年以来，泉州台商投资区按照“试点先行、典型引路、全面推进”的思路，以乡镇集镇区为试点，探索党建引领社会治理新路。实践中，我们提出基层党建空间划定方法，即党组织层面：（1）第一空间：党组织体内循环、相对封闭的内部空间；（2）第二空间：党组织上下隶属关系所构成的树状空间；（3）第三空间：不区分隶属关系、开放共建的区域空间。同时，针对在职党员实际，提出“家庭”“单位”“居住区”三个基本空间。基于“第三空间”的概念，我们进一步提出在社会治理中开展比邻党建工作，即地域上邻近的党组织，不区分隶属关系、级别高低和行业界别，以比邻关系为纽带，紧扣区域治理特点和群众需要，推进共建共治共享的党建引领社会治理模式。结合实际，我们且作此定义。中国古来有云，“远亲不如近邻”，地域上的邻近具有天然的协作优势。集镇区就好比一个“大社区”，各类组织、各类群体“比邻而居”，相互之间存在多层面、多形式的交流与合作，但总体上是“条块分割、以条带块”的组织形式，难以形成频繁的互动和资源共享。在此背景下，促进条块协同就成为当前工作的重中之重，而强调开放性、协同性、整体性的比邻党建，则为我们贯通集镇区社会治理“最后一公里”提供了一条新的路径。

本文以上述思路和模式在洛阳镇集镇区的探索与实践为例。洛阳镇集镇区以屿头村为中心村，覆盖周边区域，区域内分布有大中专院校、综合市场、工业园区、文创园区和众创空间等功能区，以及镇政府、市监、税务、城管、医院、电力、银行、邮政等机关企事业单位，外来人口超过常住人口的70%，村干部人均管理人口上千人，社会治理面广量大。自20世纪90年代初建成侨乡综合市场以来，集镇区快速发展，新兴领域组织不断涌现，群众需求日益呈现多样化和差异化，“单位人”向“社会人”转变的趋势也更为明显。在社会形态扁平化特征日渐凸显的情况下，中心村基层组织“大包大揽”的管理方式越发难以适应社会治理的形势要求，迫切需要进一步优化基层组织体系，创新方式方法和载体，找准基层党建与社会治理“同频共振”的“融合点”。

二、主要做法

我国有着传承数千年的邻里文化，蕴含其中的“以邻为伴、守望相助、美美与共”等理念，对当前社会治理实践具有积极的启示意义。站在传统与现实相贯通、理念与实践相结合的广域视角，我们以比邻党建工作为切入点，着力打造比邻共建、比邻共治、比邻共享的集镇区社会治理新格局。

（一）实施比邻共建，构建开放融合的基层组织体系。作为乡镇人口、产业、资源和服务集中的最大载体，如何把集镇区各类组织、各类群体拧成“一股绳”，使“围着看”变成“一起干”，是实现共治共享的基础和前提。一是成立党组织联合会。倡导“集镇共同体”理念，通过以屿头村党委为“轴心”，以集镇区各领域党组织为“扇面”，签订“1＋N”共建协议，成立屿头村城市基层党建组织联合会。至目前，已涵盖机关事业单位、“两新”组织和居民小区等党组织23个。二是兜底新兴领域党建。针对“两新”组织、居民小区等党的力量较薄弱的领域，开展“两个覆盖”专项行动。对暂不具备组建条件的，按照“地域相邻、行业相近”的原则，选派党建指导员或党建联络员。对结构较为松散的侨乡综合市场，通过把党小组分设到街巷，实现整体推进、全面覆盖。三是推动干部联结互动。在联合会成员单位之间，通过“兼职、选派、挂职”等方式，实现干部交叉任职。引导院校和专业机构，采取集中培训、校地合作、师徒结对等方式，培养村级带头人和农村实用人才；同步选派机关优秀年轻干部到村“蹲苗”锻炼。四是探索党的生活同抓。依托联合会，联合开展主题党日、宣传宣讲、素质拓展和互助服务等党组织活动，并适时吸纳群团组织共同策划实施党团日活动，增强党组织的生机与活力。同时，结合“双报到”工作，吸纳在职党员、流动党员参加居住地党组织活动，实现“一方隶属、多方参与”。五是实行捆绑考评管理。结合达标创星活动，出台党支部“比邻指数”与党员“先锋指数”管理办法，实行量化评价和动态管理。同时，把各单位开展共建情况纳入文明创建、平安建设考评和“两新”组织评优评强的重要内容。

（二）实施比邻共治，引领和推动多元力量参与治理。集镇区的建设发展，吸引了大量就学、就业、经商和居住的外来人口，使原本建立在地缘、亲缘上的“熟人社会”逐渐转变为“半熟人半生人”状态，新形势下如何让多元主体发出治理“和声”，关系到治理的整体效能。一是建立联席会议制度。联合会每季度至少召开1次联席会议，并适时吸纳群团组织负责人参加，引导群团组织与党组织步调一致开展工作。会议主要围绕集镇区党的建设、社会管理、服务群众等事项进行集体讨论决策，解决存在的问题。二是搭建居民议事平台。着眼构建新型“邻里关系”，采取议事会、圆桌会等形式，灵活组织村组干部、居民、临街商铺、企事业单位和社会组织等共商环境整治、厕所革命、停车位管理等群众普遍关心的问题。创新发展新时代“枫桥经验”，通过设立“厝边公堂”，吸纳村组干部、“五老”（老党员、老干部、老教师、老军人和老模范）、热心居民和片区民警等，听证调解矛盾纠纷。同步推行民情恳谈会、民主听证会，形成多层次、多渠道的协商格局。三是强化网格综合管理。结合“四级联创”网格化管理机制，建立以村组干部、专兼职网格员、党员志愿者为骨干的“网格小组”，把综治平安建设、安全生产、环境整治、生态环保等各类网格整合成“一张网”，实行“五岗四联”管理模式，通过“设岗定责＋网格申报＋分类治理”，实现一体化综合管理。四是设置主街区“街长”。针对主街区垃圾乱丢、占道经营、噪音扰民等问题较集中，由镇科级以上党员干部兼任主干街道街长，主要负责街区的日常治理、环境整治提升、处理群众投诉等工作。街长负责召集镇村干部、片区民警、城管队员、联防队员和环卫队员等讨论解决办法，并定期向镇党政联席会议报告。

（三）实施比邻共享，整合利用区域各领域资源要素。集镇区与农村有着天然的联系，广义上还是农村地区，公共服务功能尚不健全，如何集中有效资源、发挥最大效能，显得尤为关键。一是拓宽阵地共享渠道。建立“共享阵地清单”，对文体等设施实行开放式管理。着眼扩大优质资源辐射范围，依托华光学院，打造党员创业就业培训中心；依托双喜科技学校，设立村干部素质提升教学点；依托海丝两岸青年三创基地，引入“互动体验式”创新创业培训模式。针对园区党群服务阵地不足，通过企业出场地、政府出资金，建设荣欣党群活动中心。同时，整合党建、服务、网格等资源，打造“智慧屿头”等线上服务平台，延展服务半径。二是发挥党员先锋作用。在“智慧屿头”平台开辟党员在线报到通道，引导在职党员、流动党员亮身份，参与“微服务”。在居家养老院等设立“党员志愿服务站”，拓展党员发挥作用、服务群众的渠道。选树11家“党员示范店”，激发党员经营户亮身份、强服务。三是开展“组团式”服务。通过入户走访、会议座谈、网络征集，建立群众“需求清单”，并结合各单位“服务清单”，定期筛选党建、民生、公益等“项目清单”，由联合会成员单位、志愿者组织和热心人士等认领实施。秉承“邻里守望”的理念，整合10余支党群志愿者队伍，组建“红义工联盟”，组团为群众提供多样化、个性化服务。四是促进人才交流互动。依托华光学院、海丝两岸青年三创基地和洛阳创业园，设立3个“人才之家”。同时，建立区域高层次人才和乡土人才信息库，开展“人才反哺乡村”等主题研讨。组建“党建＋人才”服务专员队伍，推动党的组织优势、政策优势与企业的人才优势、产业优势有效对接，助力企业“引才育才”。

三、取得成效

（一）党建引领社会治理体系进一步优化。在比邻党建的总体框架下，共建共治共享的治理理念与守望相助等邻里观念在社会治理中得到共鸣，各类组织、各类群体向中心村党组织聚拢，形成以中心村党组织为轴心的“集镇共同体”，增强了中心村党组织的凝聚力、战斗力、领导力和号召力。通过强化组织与组织之间的机制性联系，党在新兴领域的号召力显著增强，洛阳创业园等新兴领域组织先后组建党支部11个，党的组织和工作空白点进一步消除。依托党组织联合会，多元主体平等互动、民主协商，既突破了以往“条块分割”的治理瓶颈，也打破了中心村党组织在社会治理中“孤军奋战”的被动局面。

（二）社会治理的深度和广度进一步拓展。一是社会治理日趋精细化。通过建立需求、服务、项目“三张清单”，实现“单对单”精细化管理，进一步畅通了服务群众“最后一公里”。至目前，“项目清单”销号率超过94%。通过整合各类网格，实现“集约管理”，使诸如“三合一”出租房、私搭乱建等更多问题消除在萌芽。二是社会治理日趋社会化。通过搭建多种形式的协商平台，拓宽了群众表达诉求的渠道，形成了行政管理和社会调节、居民自治良性互动的局面。通过运用“智慧屿头”等线上平台，提高了社会参与度，比如开辟“红小蚁”随手拍活动端口，让党员群众拿起手机就可以扫一扫身边不干净的地方、管一管身边不文明的事。

（三）保障能力和服务水平进一步提升。一是增强了阵地保障能力。通过阵地开放共享，解决了一些阵地闲置、利用率不高的问题。比如依托荣欣体育用品公司闲置楼层，打造党群活动中心。二是增强了服务保障能力。通过吸纳公共服务项目入驻村级便民服务大厅，减少群众“多跑腿”。同时，通过组建“红义工联盟”、购买社会服务等方式，满足多样化服务需求，比如引入社会力量参与居家养老服务项目。三是增强了人才保障能力。依托“校地共建”“村企联建”，发挥院校和专业机构的优势资源，为乡村振兴输送各类人才，也解决了部分农村富余劳动力的就业问题。通过交叉任职、结对培养，增强了工作力量，也让干部得到多岗位历练。

四、几点启示

（一）正确处理“条块”与“整体”的关系，坚持运用整体思维和系统思考方法。党建引领社会治理是一项系统工程，需要我们紧紧扭住系统建设和整体建设这个关键，从空间视域和整体思维去分析问题、推进工作。在集镇区社会治理过程中，汲取邻里文化的有益启示，对增强各类组织、各类群体的地缘意识、整体意识和协作观念具有积极作用。具体到路径方法上，通过开展比邻党建工作，把各领域党组织联接撮合成为一个有机整体，实现组织力量、组织优势和组织功能最大化，进而推动比邻优势转化为治理优势、服务优势和发展优势。

（二）正确处理“关门”与“开门”的关系，最大限度把多元主体有效组织起来。社会发展日新月异，社会治理也必须不断调整思路和手段。一方面，要加强党组织自身建设，不断提高引领发展、服务群众、化解矛盾的能力和水平。另一方面，要坚持“开门抓党建”，因地制宜搭建共建共治共享平台，有效促进组织与组织之间的横向联动，进而打破各自为阵的封闭运行模式，形成具有更大开放性和更高透明度的组织体系。同时，充分发挥党密切联系群众的优势，有的放矢搭建社会参与平台，广泛吸纳社会力量衔接“补位”。

（三）正确处理“小马”与“大车”的关系，最大限度把各类资源有效整合起来。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，这对建设服务型基层党组织提出了新的更高要求。乡镇集镇区、外来人口和企业集中的城乡接合部等区域，由于资源有限、手段不足，辖区党组织往往容易陷入“小马拉大车”的窘境。解决新时代社会主要矛盾，必须充分整合区域内各类组织、各类群体力量和各类资源，做大做强“组织联合会”，持续释放“1＋1＞2”的集群效应。