山东省潍坊市奎文区：构建城市基层党建和治理“一体多翼·全域融合”新格局

改革开放以来特别是党的十八大以来，我国城镇化进程进入增量提质的新常态，城镇人口结构不断优化，产业升级日新月异，社会组织蓬勃发展，这些变化深刻考验着城市的管理者、建设者和服务者，也给推进城市基层党建和治理现代化提出了新的要求。山东省潍坊市奎文区立足区情实际、坚持问题导向，以改革创新精神进行一系列有益的探索，构建了城市基层党建和治理“一体多翼·全域融合”新格局，成效显著。

一、背景动因

奎文区是潍坊市的城市核心区，下辖8个街道，65个社区，共有基层党组织878个，党员16932名。随着城市发展逐步进入经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益结构深刻调整、思想观念深刻变化的关键时期，奎文区改革发展稳定新情况、新任务、新问题迭出，这对加快城市基层党建一体化发展，加强和创新社会治理提出了严峻挑战。

首先，随着奎文区城市经济发展转型，大量新涌现的新经济、新业态改变了城市传统社会格局，催生了商务楼宇、各类园区、商圈市场、互联网业、六小门店等新的组织形式。这使得党建和治理工作稍不及时跟进，就会产生“真空地带”，即使在党的组织和工作实现覆盖的情况下，多元党建和治理主体、多样化资源因缺乏有效整合而导致融合不够、合力不足，党建体系不完善。随着全面从严治党向基层延伸和纵深发展，一系列党的新路线方针政策和决策部署都亟待借助有效的组织体系传导给每一个党员干部，宣传给每一个群众。

其次，随着“单位制”社会解体，一方面大量下岗失业党员、离退休党员、流动党员、退伍党员、待业大学生党员不断进入基层，街道、社区党员队伍构成日益庞杂，人员流动性大，部分流动党员流入或流出时不向党组织说明，开展组织生活和党员教育管理的难度较大；另一方面大量原属单位的医疗、养老、就业等事务，大量老城改造、房屋拆迁、物业管理等引发的矛盾等都下移给街道、社区，加之行政事务到基层千线一针，缺乏资源和权力的街道、社区疲于应付各种党建和治理任务。

最后，城市基层党建和治理中出现大量新趋势，如互联网正加速传导渗透到经济社会发展各领域各方面，很多民生、社会矛盾、意识形态问题因网而生、因网而增、因网而变，而互联网党建和治理跟进不足，形式大于内容问题突出；城市社会需求多元、多变，民生类需求层次提高、民主类需求增加、矛盾公正解决需求更加凸显，如何使群众对美好生活的向往变成现实，成为城市基层党建和治理中更加复杂、紧迫的任务。

二、主要做法

（一）自上而下构建纵向到底的组织“主体”。奎文区立足区情实际，坚持区域统筹，自上而下构建纵向到底的组织“主体”。第一级是城市基层党建联席会议。吸收辖区内直属单位、大型企业、金融机构、高等院校、医疗机构、驻区部队、行业协会及区内相关职能部门为成员单位，建立每半年一次联席会议、每季度一次分管领导例会工作制度。设立由区相关职能部门牵头、联席会议相关成员单位参加的专门委员会，结合专业特点、行业共性和资源优势，组织开展共建联建活动。第二级是街道大工委。深入推进街道管理体制改革，按照“一类事项对应一个部门”的原则优化内设机构，围绕“强化街道服务功能”的导向设置事业单位，街道统一设置“七办五中心”，推行扁平化管理，缩短管理链条。深入贯彻“政府创环境、企业创财富”的理念，加快转变街道经济发展职能，将经济发展办公室调整为营商环境建设办公室，推动街道由直接承担协税护税等经济发展任务，转向为经济发展提供服务和营造良好环境。逐步淡化街道招商引资职能，区级层面成立招商工作专班，负责统筹做好政策制定、项目引进等工作，街道集中精力抓党建、抓服务、抓治理。赋予街道党工委对部门派驻机构干部管理考核权和负责人任免征得同意权、街道规划参与权、综合管理权、对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目实施的建议权等“五项权力”，提升街道统筹协调功能。8个街道全部实行党工委兼职委员制，选聘驻区单位有代表性和影响力的党组织负责人担任街道党工委兼职委员，统筹、协调和指导辖区内各类党组织的党建工作，共同参与提升市区、文明创建、旧小区改造等重点治理工作。第三级是社区大党委。吸收驻区单位、“两新”组织、社区民警、业委会、物业公司和群众组织等方面的党员代表，担任社区党委兼职委员，完善“1+3”运行机制、双诺双述双评机制、社区党代表大会常任制及社区党委议事规则、重要问题审议决策等工作制度。第四级是社区二级网格党支部。根据社区地域面积、楼栋、人口、驻区单位数量分布及传统习惯等，全区划分386个二级网格，实行统一编码管理，成立二级网格党支部。建立二级网格“五微”党建机制，即传播党建“微声音”、践行党建“微承诺”、认领党建“微心愿”、做好党建“微服务”、开展党建“微议事”，充分发挥党员在网格治理中的宣传、发动、参与、监督作用。第五级是楼栋党小组。把楼栋党员组织起来，组建楼栋党小组，让党员在邻居中亮身份，做表率。楼栋党小组的建立，使党组织的触角向楼栋延伸，使党组织联系群众、服务群众的优势日益增强，党组织的凝聚力、战斗力得到提升。第六级是党员中心户。依托党员骨干家庭设立党员中心户作为组织末梢和节点，依托党员中心户组织开展党员“奉献在网格”“四进楼道”等活动，在日常生活中发挥党员的先锋模范作用。全区选聘街道党工委、社区党委兼职委员217名，设立二级网格党支部386个，楼栋党小组1621个，党员中心户2985个。

（二）在组织“主体”各节横向到边构建“多翼”。积极推进城市基层党建和治理向基层各领域的拓展、覆盖和联动，横向到边统筹构建“多翼”，形成以组织“主体”各节点为核心，以“多翼”为多元主体的“一体多翼”结构。一翼是统筹推进“两新”组织党建。进一步理顺“两新”组织党建管理体制，实体化运行区委“两新”组织工委，在街道、社区分别设立“两新”组织综合党委（总支），加强对辖区内“两新”组织的动态摸排、组织覆盖。实施“两新”组织党建“红色领航”工程，实行党组织“分类管理、晋位提升”，广泛开展“我为发展献一策”、岗位技能比武等主题实践活动，推动“两新”组织党组织发挥实质作用。一翼是统筹推进商圈（楼宇）市场园区党建。制定加强商务楼宇党建的实施意见，建立商圈（楼宇）综合党委，按照“三室四站五中心”标准推动商圈(楼宇）党群服务中心建设，推进党务、政务、社务、商务、法务、税务“六进商圈（楼宇）”。建立阳光100梦想产业园等商圈（楼宇）等标准化区域性党群服务中心8处，形成了“阳光百分百”、旗帜先锋·创客天下等特色工作机制和品牌。一翼是统筹推进群众组织党建。在社区群众组织中以党员“域缘、业缘、文缘、趣缘”为纽带，灵活组建特色化、功能型党支部，通过支部领导团队、党员融入团队、团队凝聚群众，加强对群众的服务和引领。全区共组建明德、凝心、知行、金色阳光等功能型党组织133个雷锋党支部被评为全国离退休干部先进集体。一翼是统筹推进中小学校党建。实施中小学校党建红色堡垒、红烛先锋、红心向党“三红工程”，创新党建课程化做法，通过100%的党组织班子成员上党课、100%的党员中层干部主讲“微党课”、100%的党员教师牵头设计“跨学科党建整合课程”、100%的任课教师进行日常德育渗透，拓展党建课程实施路径，开发长征、航天精神等党建融合课程39个，实现党建与教育教学深度融合。校长和党组织书记“一人兼”比例达100%，成立“党建课程名师工作室”42个。一翼是医疗卫生行业党建。建立组织“创先”、作风“创优”、队伍“创绩”、机制“创新”工作机制，在全区医疗卫生行业中全面开展“亮身份、亮承诺、亮技能、提升群众满意度”主题实践活动，评选党员名医名护126名。一翼是统筹推进机关党建。着眼凝聚条块合力、推进互融互通，在全区开展“包居联万户、惠民促和谐”活动，区直部门及在职党员干部全员参与,部门包社区、干部联群众、党群结对子，通过“点亮微心愿”“爱心众筹”“结对认亲”等活动载体，引导部门和在职党员干部服务基层、服务群众、为老百姓办实事解难题。全区65个社区全部有部门包靠，为社区办理实事927件，开展各类志愿服务活动2300余次。

（三）强化党建引领推进城市基层治理现代化。一是决策民主化。全面深化党组织领导下的“由民做主”社区治理模式，总结推广了居民提事、网格议事、会议定事、联动办事和居民评事“五事工作法”，有效破解了城市管理、社区治理、征收改造、社会治安等工作难题，获得民政部“2015年度中国社区治理十大创新成果提名奖”。二是服务精准化。推行社区、社会组织、社工人才、社区志愿者“四社联动”服务模式，引入社会工作专业机构22家，培养社会工作专业人才282名，发展社区志愿者3万余人，实施情暖夕阳等服务项目74个，社区服务专业化、社会化水平有效提高。三是管理规范化。推行党员“先锋创绩”积分制管理，深入开展在职党员“亮身份、践承诺、比贡献、争先锋”主题实践活动，设立“支部生活日”“社区奉献日”，把不同单位、不同党组织之间的党员以及流动党员聚集起来，实现“开放式”党组织生活。四是保障制度化。建立社区工作者职业化发展体系，按照300户一职的标准配备专职社区工作者784名；配备二级网格管理员1315名。按每千户每年2.6万元和1.2万元的标准核拨社区工作经费和网格服务工作经费，落实每社区每年不低于20万元的为民服务专项经费；投资2.5亿元，用于补助区域性党群服务中心建设，全区标准化社区党群服务中心达标率100%。街道全部成立党建办，由副书记兼任党建办主任，配备工作人员41名。社区全部配备专职副书记，专职抓好党务工作。五是党建智慧化。紧紧把握党建发展的时代脉搏，设计、建设融党员管理、学习教育、党群沟通、服务资源共享为一体的奎文党建云平台，实现“大数据·微服务”。建设“党微矩阵”平台。适应新媒体趋势，依托“奎文党建”微信公众号建设“党微矩阵”，打造宣传基层党建的“微窗口”、服务基层党建的“微平台”。

三、取得成效

（一）实现城市基层党建由“封闭循环”向“开放融合”的转变。按照3000户左右的规模，对社区调整优化，吸纳辖区有代表性和影响力的单位党组织负责人担任兼职委员，共同研究社区党建、社区建设与管理等重大事项，对社区各类成员进行服务、管理、协调和监督。在区级层面成立城市基层党建工作联席会议，在街道层面实行兼职委员制，构建起了上下联动、条块结合、共驻共建的城市基层党建党建领导体制。同时，通过健全事务共商、项目共担、活动共办、党员共管、绩效共评“五共”工作机制，建立开放性的互联互通纽带，真正实现了城市基层党建工作的互融互通。

（二）实现城市基层党建由“单兵作战”向“多方联动”的转变。有效打破了以往就街道社区党建抓街道社区党建的局面，以街道、社区党建为基础，将城市基层党建作为一个整体来抓、来推动，实现了城市基层党建工作水平整体提升、均衡发展，打造了工福街社区“党建引领、创意为民”、泰华商圈“tasty-品质党建”、德润学校“德润党建、时代先锋”，市第二人民医院“党建引领、医心为民”等党建品牌60个，变“盆景”为“风景”。

（三）实现城市基层治理服务由“粗放松散”向“精细亲民”的转变。在社区设立二级网格党支部、楼栋党小组，确定党员中心户，配齐配强网格长、楼组长、楼长等队伍，使组织设置下沉、服务前移。大力推进“社会化招聘、契约化管理、专业化培训、职业化运作”的社区工作者职业化发展体系建设，持有社会工作职业资格的社区专职工作者比例达35%，定期从优秀社区党组织书记中公开考选公务员和事业编制人员，畅通晋升渠道，涌现出了全国社会工作领军人才马丽丽等先进典型。

四、经验启示

（一）城市基层党建的目的是加强党的全面领导，方式是改进党的建设。加强城市基层党建和治理必须坚持党在城市的全面领导，奎文区在推进城市基层党建和治理的过程中，牢牢把握“坚持和加强党的全面领导”这一根本原则，无论是纵向的组织“主体”延伸还是横向的组织“多翼”覆盖，都以属地党组织为核心，构建上下联动、左右协调的“一体多翼”组织体系，把“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”具体落实为“全域融合”治理模式，推动城区建设、治理的快速稳步发展。

（二）以传统党建为依托广泛、多层、制度化推进城市基层党建和治理。奎文区面对城市基层党建和治理的新形势，加强顶层设计，敦实顶层第一推动动力，分层落实党建主体责任，谋划传统党建与新兴领域党建的“差序格局”，固本培元，在实现传统党建规范运行的基础上，不断探索新兴领域党建，积极推进党的基层组织设置和活动方式创新，形成了以传统党建为依托、为标杆，广泛、多层、制度化创新新兴领域党建的态势，构建了“传统-新兴”“轴中心-轮弧圈”的城市基层党建和治理布局，有效促进城区基层各项事业发展。

（三）坚持标准化，推进城市基层党建和治理现代化。标准化本身就是治理能力和体系现代化的标准之一。奎文区在推进城市基层党建和治理现代化过程中，积极探索改革和调整各种体制机制和组织设置，打乱而不乱打，始终坚持标准化推进。为此，专门制定发布了《城市基层党建工作标准》，对组织体系、共建机制、社区协商等20个方面，全部进行了标准化规范，使城市基层党建和治理各项工作有章可依、有据可查、有责可追。