福建省石狮市：探索推行“五化一体”城市基层党建工作机制

一、背景与起因

习近平总书记在2018年全国组织工作会议上强调，基层党组织要在贯彻落实中发挥领导作用，强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。随着经济社会的持续发展和城市化进程的加速推进，城市成为人群高度集聚、思想多元交融、业态丰富繁多的重要领域,不仅对城市党的建设提出了更高要求，也使传统的党建工作模式面临着新的挑战，主要表现在“四个不相适应”：一是相对滞后的工作理念与城市化快速发展不相适应。新经济和社会组织、新社会阶层大量涌现，党建工作的对象、内容和方式等都发生了深刻变化，但有的基层党组织工作理念没能及时转变更新，习惯于用街道社区党建的视角来看待城市基层党建，工作部署和落实存在偏差。二是相对单一的体制机制与现代城市治理结构不相适应。城市治理逐步由单一的政府领导向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新型城市治理体制转变，但现行“条块分割”的党建领导协调机制和管理体制，渐渐不能满足城市发展和管理的需要。三是相对模糊的功能定位与群众多元诉求不相适应。城市居民文化素质不断提高，需求快速增长且日益多元化，但一些党组织政治、组织、能力和机制引领的作用发挥不充分、不均衡，不能很好领导各类组织、各方群体共同参与城市建设。四是相对封闭的运作方式与现代信息技术广泛运用不相适应。越来越多市民过上了“数字生活”，为推进更为开放高效的信息化党建提供了重要条件，但不少基层党组织仍习惯于封闭粗放的党建运作模式，影响了党建工作的效率和质量。作为国家中小城市综合改革试点和福建省全域城市化发展改革试点，石狮市以被泉州市委组织部确定为城市基层党建试点为契机，探索推行“五化一体”工作机制，走出了一条适应全域城市化发展要求的城市基层党建新路子。

二、做法与经过

“五化一体”城市基层党建工作机制，即组织设置扁平化、队伍管理模块化、资源配置集约化、作用发挥常态化、运作保障长效化，打造城市党建综合体。在推进过程中，石狮市委高度重视，把它作为“一号课题”，陆续研究出台“1+19”政策文件，并采取项目化管理形式，推动各项措施落地见效，有序推进基层党建创新发展。

1.组织设置扁平化。一是优化组织体系。改进党组织设置，将市直派出机构党组织关系下放给街道管理，适时将社区党支部升格为党委（党总支）并对区域内居民小区、小微企业、社工机构、物业公司等党组织进行兜底管理，依托各类园区、商务楼宇、商圈市场等整体推进新兴领域“两个覆盖”，压缩管理层级，提升运行效率。二是优化管理机制。逐步减少招商引资、协税护税等在街道绩效考核中的权重，引导街道把工作重心转移到抓党建、抓服务、抓治理上来。赋予街道对市直派出机构科级干部考核考察听取意见权、对市直派驻人员人事考核权、对区域内事关群众利益的重大决策和重大项目的建议权、对区域内各专业管理机构工作的监督权以及街道规划参与权等5项职权，为街道开展工作创造必要条件。三是优化机构设置。重新梳理整合街道内设机构及其职能，统筹设立“五办一中心”（综合事务办公室、城市党建办公室、城市营商办公室、公共安全办公室、公共服务办公室，综合服务中心），变“向上对口”为“向下对应”，进一步强化基层党建、基层治理、服务群众的机构和力量。

2.队伍管理模块化。一是按模块分类组合。定期开展党员基本信息排查摸底，按照“在家”党员、在职党员、流动党员等不同类别，或者地缘型、单元型、单位型和园区商圈型等区域分布，将2个街道20个社区党员划分成90个模块进行组合管理。二是按模块教育管理。分类制定教育管理措施，线上借助“党员e家”、党员远程教育网络、“石狮组工”微信公众号等信息平台，线下创设主题党日、流动党课、轮值书记等载体，促进线上线下融合。三是按模块积分考评。围绕党员学习教育、履行职责、服务群众等内容，分别设计基本分、先锋分及扣减分指标，通过季度登记、半年初评、年底总评的方式对党员进行百分制量化考评，并将积分结果与评先评优、重点培养、兑现心愿、问责追责等相挂钩，形成激励约束机制。

3.资源配置集约化。一是坚持信息共享。建立街道社区党组织与驻区单位党组织情况通报制度，借助石狮政务网、手机党校等打造党建信息交互平台，实现各部门、各单位、各党组织信息公开共享、实时获取。二是坚持阵地共享。把街道社区活动阵地纳入城市公共配套建设规划，在全市建设41个功能集成的城市基层党建综合体、4个市级党性教育实践基地，在商圈市场、商务楼宇、工业园区等设立党群活动中心，推动驻区单位场所阵地向辖区党员群众开放。三是坚持文化共享。通过互邀参加文化活动、举办主题文化讲座、拍摄红色教育主题微电影，以及设置“开放日”“体验日”等办法，推动社区和驻区单位、两新组织等文化交融互促。

4.作用发挥常态化。一是引领政治方向。推动把“坚持党的领导”等党建内容写进居民公约、两新组织章程等，发挥党组织把方向、谋大局、抓关键的作用。坚持党组织为群团组织定职责、派任务、提要求，推进社区主干“一肩挑”，推行小区党组织、物业公司、业委会“三方进入、交叉任职”，明确社区党组织主导配套组织及小区业委会、业主监事会等组织的成立及换届、人选把关、章程规约制定等，强化党对各类组织的领导。二是引领服务供给。创设党员先锋岗、示范窗口、“承诺、践诺、评诺”等载体，把各级便民服务平台建成党员联系服务群众的主阵地。组建235支各类党员志愿者服务队，定期开展民情走访大排查，编制群众需求清单和服务项目书，试点购买社工机构等第三方服务，2017年以来解决群众各类诉求近1.6万件。三是引领多元共治。推行“1+1+N”（社区党组织为核心，网格党员为骨干，社区工作者、居民代表、驻区单位等多元群体为支撑）党建引领社区治理工作模式，把党建资源下沉到网格一线，动员多方力量参与社区治理。开展“红色物业”创建活动，实行“党建五纳入”制度（纳入物业公司注册登记、年报公示、信用评级、行业评比以及变更、撤并或注销），引导物业公司党组织在小区治理中发挥战斗堡垒作用。建立小区党组织领导下的业委会、物业公司、社会组织“1+N”联动共建机制，构建党建引领、社会参与、共治共享的小区治理体系。

5.运作保障长效化。一是强化制度保障。梳理制定“三会一课”、组织生活会、经常性谈心谈话等12项基本制度，抓好城市基层党组织规范化建设。把城市基层党建工作纳入基层党委书记述职评议、年度绩效考评以及相关部门领导班子、领导干部考核重要内容，确保各项任务落实。二是强化力量保障。实施优秀社区党组织带头人培养计划，把优秀社区党组织书记纳入全市人才队伍建设总体规划，每年至少举办1期社区党组织书记研讨班。建立城市基层党建专职工作者制度，每个街道、社区至少各配备2名、1名党务专职工作者。三是强化经费保障。市、街道两级分别按每年不少于300万、50万标准设立城市基层党建专项经费，每个社区按每年不少于70万元标准保障运转经费。落实“权随责走、费随事转”，统筹整合市直部门投向社区的政策资金和项目资源，以社区党组织为主渠道落实到位。

6.打造城市党建综合体。一是上下联动共抓。在市、街道、社区三个层级分别建立联席会议制度，要求下一级联席会议召集人列席上一级会议；实行党建工作“三张清单”、目标管理、工作例会、常态化调研指导等制度，铸牢“明、查、评、问”责任落实链条，推动上下齐抓共管。二是横向互动共融。深化共驻共建活动，将参与共建情况作为驻区单位年度绩效、文明创建、综治平安考评重要内容，作为非公企业评选表彰、评价定级的重要依据；在商圈市场、工业园区等新兴领域推行区域化大党建模式，推动党建工作向区域内各类组织、从业人员拓展和延伸，促进城市各领域党建主体融合共享。三是一体推动共促。通过谋划布局、标准设置、组织生活、项目运作、品牌创建和作用生成“六个一体”，全域统筹、一体推进、同步实施，实现了从单体建设、各自推进向区域统筹、整体并进转变。比如，制定《石狮市城市基层党建工作标准》，让城市基层党组织明确“抓什么”“怎么抓”；开发党员组织生活管理系统，建立党员电子身份认证制度，方便党员凭证就近便捷、自主选择在一个党组织参加组织生活，形成跨区域、开放式“大组织生活”，等等。

三、成效与反响

“五化一体”工作机制实施两年多来，稳妥推进城市基层党建体制机制改革，有效提升党领导城市发展与治理的水平，获得了广大党员群众的认可。2018年初，石狮市被确定为全国城市基层党建示范引领行动示范市。成效主要体现在“四个更加”：

1.党在城市的组织体系更加紧密。顺应新时期各类组织融合、群体跨界的趋势，改变以往相对封闭的单位制组建模式，探索区域性、行业性、联合体等灵活组建方式，使传统的“树状”党组织在城市街道实现“横向”延伸和拓展，铺建一张与扁平化社会组织形态紧密贴合的党建网络，进一步消除了党建空白点和盲区，实现党的组织和工作在城市各层面、各领域的动态延伸和有效覆盖，从而将整个社会聚合起来。截至目前，石狮市非公企业和社会组织党组织覆盖率分别达到92.1% 、84.7%。

2.街道社区党组织的领导更加有力。加强街道社区党组织自身建设，把人、权、财、物等资源精准有效投放到基层一线，让街道统筹有平台、有抓手、有底气，让社区有资源有能力为群众服务，街道社区党组织虚化、弱化、边缘化问题得到大幅改观。一些从事街道工作多年的干部反映，现在上级下达“过河”任务的同时，又帮助解决“船”的问题，更好办事了。各社区显眼位置随处可见党建标识，党员参加服务活动也都佩戴党徽，党的色彩越来越浓，群众时时都能感受到党组织就在身边。

3.城市基层党建的整体效应更加凸显。通过强有力的领导、系统性的谋划和一体化的推进，各部门各行业同向发力，市、街道、社区三级联动“动力主轴”高效运转，城市各领域党建工作更加融合，城市基层党建“大系统”与各领域党建“子系统”催生了“公转带自转、自转促公转”的化学反应，全域层面的城市基层党建综合体逐步构建，并呈内涵式发展、系统性增效的良好态势。2017年以来，110多个机关企事业单位党组织主动与社区共建，5000多名机关在职党员走进社区、居住小区报到服务，累计帮扶困难群众670多名、办理好事实事9300多件，服务群众的供给侧得到有力保证。

4.城市多元主体参与基层治理更加主动。通过提升政治、组织、能力和机制引领水平，把党组织独特的组织优势和社会整合功能发挥出来，发动驻区单位、街道办事处、社区自治组织、群团组织、社会组织等多元主体，共同参与“城市病”问题解决、新社会矛盾化解，构建党组织统一领导、各类组织积极协同、广大群众广泛参与的城市基层治理体系。比如，石狮市委整合党、政、社三方资源，打造热线、网站、大厅“三位一体”的12345便民服务平台，运行以来共受理群众诉求201170件，办结200741件，办结率达99.8%，群众回访满意率97.6%，“办事问熟人，不如拨打12345”正逐渐成为石狮老百姓的口头禅。电力公司主动融入驻地文明创建，组织党员深入社区开展文明引导、环境整治、应知应会入户告知等工作，为石狮创建全国文明城市提供献策献力。湖滨街道推行网格化管理、组团式服务，干部变“坐等群众上门”为“主动下格服务”，社区90％以上的工作通过网格得以快速完成，广大居民竖起大拇指称赞，“党建网格化，服务不漏网”。

四、经验与启示

回顾石狮市的成功探索与实践，我们认为抓好新时代城市基层党建，必须处理好“五对关系”：

1.定位与站位的关系。既要找准定位，明确街道社区党组织的领导核心地位，推动聚焦抓党建、抓治理、抓服务主责主业；又要提高站位，坚持全域统筹、一体推进，从原来的社区型封闭式小党建向区域性开放式大党建调整。

2.占领与引领的关系。既要大力推进商务楼宇、各类园区、商圈市场和互联网企业，以及社会团体、民办非企业单位、中介组织等新兴领域“两个覆盖”；又要探索创新党组织和党员发挥作用的有效途径和方式，不断增强党组织引领政治方向、服务供给和多元共治的能力和水平。

3.联动与互动的关系。既要建立各级党建联席会议，实行党建工作目标管理、工作例会、常态化调研指导、述职评议考核等制度，把市、街道、社区上下三级党组织联起来；又要推动街道社区党组织与驻区单位、两新组织等各领域党组织共驻共建，让各领域党建互动更加紧密。

4.规范与示范的关系。既要从组织设置、队伍建设、作用发挥等方面建立一套统一的党建工作标准；又要深入挖掘提炼基层党建的成熟经验，在不同区域进行复制推广、持续创新，以此带动整体水平提升。

5.整合与融合的关系。既要统筹推动信息、阵地和文化“三个共享”，实现组织资源与社会资源的有效整合、集约配置；又要运用现代信息技术手段，探索跨区域、跨组织、开放式的“大组织生活”等，并引领各类党建主体共同抓好基层党建、社会治理、服务群众等工作，打造共融共促的城市党建综合体。

五、探讨与评论

石狮市“五化一体”工作机制的案例总的有三个特点：第一，体现了规律性。它紧跟城市发展战略定位变化，适应石狮全域城市化带来的产业业态、组织形态、阶层群体等的新情况新变化新要求，遵循了党建发展规律，这样的党建更具生命力。第二，体现了实效性。它既解决了城市基层党建现实存在的一些瓶颈问题，比如街道社区“小马拉大车”、条块分割、新兴领域仍有空白等；同时，又聚焦城市发展中“城市病”问题以及拆迁改造、物业管理、劳资纠纷、“农转非”居民生活方式转变等新社会矛盾，从引领政治方向、引领服务供给、引领多元共治“三个引领”发力，增强了城市基层党组织领导基层治理的能力。解决实际问题的党建，更具实践性。第三，体现了创新性。它站位“全域党建”，大胆改革创新，从组织设置、队伍管理、资源配置、作用发挥、运作保障、整体效应等六个方面，指引出开展城市基层党建的有效路径。