山西省大同市：“四诺四评”制度助力基层基础再夯实

为深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，不断强化基层党组织组织力，去年4月，大同市立足工作实际，坚持问题导向，创优承诺践诺机制，全面推行农村党组织书记“四诺四评”制度（“四诺”即紧扣党建责任、发展经济、为民服务、廉政建设“四大领域”公开定承诺；“四评”即运用个人述评、班子互评、群众测评、乡镇考评“四种形式”评践诺），实现以“诺”立身，以“评”立信，农村党组织单元战斗力持续提升，党的执政根基进一步夯实。

一、背景缘由

（一）新形势呼唤“新方案”

大同市辖10个县（区），其中9个农业县区,有99个乡镇1955个农村党组织。2018年1月，农村“两委”换届后，全市有1955名村党组织书记，其中，连选连任的1523人，占比77.9%；新当选的432人，占比22%。有1955名村委会主任，其中，连选连任的1034人，占比52.9%；新当选的921人，占比47.1%；书记主任“一肩挑”的868人，占比44.3%。面对换届后新形势，如何让“老书记”干好“新任务”，让“新书记”扛起“硬担子”，让“小书记”发挥“大作用”急需探索破题。

（二）新问题形成“新挑战”

一直以来，农村党组织书记队伍作为带领农村发展的“领头雁”，对全市改革、发展、稳定作出了突出贡献，但也存在一些不容忽视的问题：

一是工作“干不实”——“换届前拍胸脯、换届后轻飘飘”。有的村党组织书记在换届前为取得群众信任，信誓旦旦许诺一大片。一旦当选，态度立马变样，说话不算话、许诺不践诺、有责不担责，装样子不做事，反映出我们倒逼落实的约束机制缺失。

二是业绩“考不准”——年终考核效果不佳、群众参与少。每年的考核指标大而化之，不具体不量化，村党组织书记取得的成绩和存在的问题很难通过考核全面把握。考核形式多为“官考官”，群众很少参与评议，监督作用发挥不出来，导致考核过程往往流于形式、走了过场。

三是民心“聚不住”——唯上不唯下、对群众关切操心少。由于近年改革任务较多，村党组织书记主要精力大多放在落实上级要求部署，出现了服从上级安排多、倾听基层群众声音少，对上级组织负责多，对群众期望负责少的现象。导致工作推进方向与老百姓真实期盼脱节，村民群众对村党组织满意度下降，基层凝聚力不足。

（三）新时代提出“新要求”

党的十九大提出“提升组织力”、“强化政治功能”的基层党建新课题，农村党组织书记作为农村党建的“当家人”，被赋予了更多的历史使命。

一方面，要求农村党组织书记成为担当作为、以身作责的表率。新担当新作为已成为时代要求，农村党组织书记能否履职尽责、主动作为，直接决定农村党组织是否坚强有力，农村建设发展能否取得成效，因此，建立一套行之有效的激励机制，保证村党组织书记积极主动干事作为，是迫切要求，也是必要举措。

另一方面，要求农村党组织书记成为真抓实干、推动发展的表率。当前，乡村振兴、脱贫攻坚、扫黑除恶、发展壮大农村集体经济等任务十分艰巨，“上面千条线，下面一根针”，这些任务最终全部落在农村基层组织头上，特别是要靠村党组织书记带头落实，这就需要有强大的执行力作保障，必须配套制定一套务实管用的制度去推动落实、规范落实、保障落实。

二、措施成效

结合新形势，面对新挑战，立足新要求，大同市从创新承诺公开机制，引入多维监督理念，强化奖惩激励机制三个方面着眼，提出“四诺四评”制度，通过农村党组织书记公开立“四诺”，各级党组织扎实践“四评”，实现全市村党组织书记工作作风有效改善，工作动能活力切实增强，农村改革发展的组织基础更加稳固坚实。

（一）定立目标，瞄准“三大方向”铸承诺，实现从“盲目干”到“对标干”的转变

农村党组织书记干什么、怎么干，首先要把目标定准定好，大同市每年推动农村党组织书记公开定承诺，通过把村党组织书记的“军令状”亮到墙上，自己主动晒账、群众盯着对账，使村党组织书记心中有了方向和目标，身上有了压力和动力，推动落实工作从低着头走到哪算哪，变为瞄着靶指到哪打哪。

一是对标上级要求，在必选承诺上“拔高度”。制定《农村党组织书记目标承诺必选内容清单》，围绕上级任务要求、年度考核重点，把抓党建促脱贫攻坚、促乡村振兴和扫黑除恶等重大任务，执行组织生活制度、党员教育管理等考核任务，梳理细化为14项必选内容，推动村党组织书记提高政治站位，从严从实定立必选承诺，保证党的方针政策能坚定不移在农村贯彻落实。

二是对表民心所向，在可选承诺上“拓广度”。制定《农村党组织书记目标承诺备选内容清单》，从抓党建、抓发展、抓服务、抓廉政四个方面，梳理形成21项备选承诺内容清单，为科学定立可选承诺提供方向。同时，推动全市村党组织书记每年年初召开党员、村干部、村民会议，收集汇总民情民意，结合本村经济建设、社会发展、管理服务、组织建设等实际情况，自选项目、自定指标，灵活确定可选承诺，让实际工作最大程度反映百姓关切。

三是对照规范标准，在承诺公开上“下力度”。一方面，执行对上报备，标准化设计《农村党组织公开承诺书》，每年村党组织书记将确定承诺内容统一上表，报乡镇党委审核把关，乡镇通过后，集中留存备案，承诺内容作为村党组织书记年终考核的重要指标内容。另一方面，执行对外公示。农村党组织将书记承诺内容统一制作成宣传展示牌，选择人流量大、显眼位置对外公开展示，同时，鼓励运用微信、短信等信息技术手段扩大宣传范围，保证群众能够充分了解年度承诺内容，监督各项工作有效开展。目前，全市1955个行政村党组织书记全部完成了“承诺亮诺”工作，累计承诺各类事项达到2.25万余条。

（二）压实责任，坚持“三个步骤”促践诺，实现从“被动干”到“主动干”的转变

承诺就要践诺，践诺更要评诺。为推动全市农村党组织书记有诺必行、有诺必践，大同市创新践诺评议手段，督促村党组织书记自我加压、自觉践诺，通过分阶段评、设节点推，使村党组织书记从“不愿干”“不真干”，变成了“争着干”“比着干”。

一是“每季一议”形成践诺“自查机制”。针对责任落不实、践诺不到位的问题，建立“个人述评”与“班子互评”双向印证体系。每个季度下旬，由村党组织书记召开村“两委”班子成员会议，驻村干部、乡镇干部参加。村党组织书记对照自己每季度工作任务完成情况，以口头形式进行述诺。在此基础上，村“两委”班子成员进行评议，并以无记名方式进行打分。通过村党组织书记“自检”、“两委”成员“盘点”，督促自我加压、自觉践诺，确保践诺进度自我认知与班子认定相一致。

二是“半年一评”形成践诺“监督机制”。针对群众对村务工作参与度低，监督效果发挥不足的问题，建立“个人述评”与“群众测评”相结合的监督体系。每半年最后一个月，由村党组织书记主持召开党员、村干部、驻村干部、村民代表会议，村党组织书记对照践诺情况，以书面形式进行述诺，驻村干部、党员、村干部、村民代表对村党组织书记工作目标和承诺事项完成情况进行评议，并以无记名方式进行打分。通过让群众深度参与到践诺督促过程，让群众从“看不见”变成了“面对面”，通过强化监督，确保书记承诺按时序进度有效兑现。

三是“一年一考”形成践诺“验收机制”。针对年度考核考不准、考不实、不能完整反映村党组织书记履职情况的问题，建立“乡镇考评”与“年度考核”互为依据的工作验收体系。每年年底，乡镇党委指派干部组成考评组，对村党组织书记工作目标和承诺事项完成情况，通过召开述职述诺大会、走访群众、实地核查等方式，结合季末议诺和半年评诺情况，对践诺情况进行逐项打分，作为年终目标责任考核的重要依据。通过将村党组织书记年度承诺考评与年终考核相结合，使考核从“空对空”变成了“实打实”，提高了考核的精准度、公信力，确保真实、准确反映村党组织书记全年工作成效。目前，全市农村党组织书记已兑现承诺2.1万余条，既把班子带动了起来，也让群众有了指望、有了盼头，调动起“群众与组织心往一处想、劲往一处使”的强大合力。

（三）善用结果，坚持“奖罚分明”立导向，实现从“随性干”到“加劲干”的转变

能不能把责任和压力转化成为工作实绩，树立严格的奖惩导向是关键。为此，大同市建立了农村党组织书记违诺惩戒机制和践诺奖励机制，通过对承诺践诺评议结果的合理运用，树立正确风向标，激发农村党组织书记工作热情，推动农村党组织充分发挥“战斗堡垒”作用。

一方面，强化正向激励，让考评结果成为激发动能的“助燃剂”。新时代需要新榜样，“四诺四评”工作推进中，涌现出一批敢担当、善作为的优秀村党组织书记，为宣传推广他们的做法经验，在每年市县两级“领头雁”培训班上，聘请优秀村党组织书记现身说法，实现让身边人讲好身边的事，教好身边的人，形成良性互动效应，在全市村党组织书记队伍中营造出良好干事创业氛围。同时，将落实“四诺四评”制度与“争旗提档”工作开展相结合，2018年8月，大同市开展“争旗提档”工作，创设五面旗帜，市财政拿出2100多万元党建资金，推动全市农村基层党组织开展旗帜竞夺，每夺一面旗奖励村党组织1.5万元，在获旗标准中，“村党组织书记是否出色完成承诺践诺工作”被列为重要评旗依据。

另一方面，注重反向加压，让考评结果成为鞭策后进的“矫正器”。大同市着眼倒逼责任落实，努力构建能够充分传导压力的惩戒机制。明确规定本年度“乡镇考评”中目标承诺兑现率不足80％的村党组织书记，当年确定为不称职，取消当年绩效报酬，并进行诫勉谈话；连续两年因目标承诺兑现率不合格被确定为不称职的，责令其主动辞职；上一年度“乡镇考评”中，承诺兑现率低于95％的村党组织书记，取消其2019年各类“先进个人”奖项的参评资格，其所在党组织取消2019年度的“争旗提档”获旗资格。通过构建正反两方面的激励加压机制，全市农村党组织书记脚踏实地抓发展的劲头更加充足，农村党组织引领农村发展的作用发挥更加充分，凝心聚力抓改革的工作氛围进一步形成。

三、几点启示

启示一：做好新时代农村工作必须善于用好“问题导向”这个方法。大同市在探索农村基层社会治理上，认识到开展工作必须“有的放矢”，只有找准问题，摸清症结，才能精准施策、对症下药。大同市创新“四诺四评”制度，就是在看清现实，找准问题，把准方向后，针对农村基层治理开出的一剂“良方”。一方面，抓住了党组织书记这个关键角色，规范村级党组织工作体系，通过农村党组织书记公开承诺、亮诺，倒逼农村党组织担当干事；另一方面，抓住了群众监督这个关键环节。将人民群众引入日常村务工作，参与评诺考诺，及时检验农村党组织的办事成效，保障群众的知情权、监督权的同时，强化了农村党组推动工作的落实力度。

启示二：做好新时代农村党建工作必须抓住“载体创新”这个重点。大同市在强化基层党组织政治核心作用上，意识到了基层党建工作不能“空对空”，有载体才能有活力，“舞台”建得好，基层党员干部干事创业才能更有干劲。“四诺四评”制度把基层组织建设和从严抓好落实有效结合起来，从制度上保证农村党组织在农村各项事务中的领导核心作用，以党建工作带动基层党员干部服务群众、组织群众、动员群众的工作热情，在抓实各项政策落地和组织各类生产活动中丰富了农村党建工作的内涵，实现了互促互进，践行了党组织凝聚党员、凝聚群众、凝聚社会的使命。

启示三：建强新时代基层干部队伍必须树牢“人民主体”这个思想。一些地方出现群众不信任干部的问题，主要原因是交流沟通不畅，干群之间的“心路”堵了，群众自然会有“心结”，党组织的作用和地位就会削弱。大同市正是意识到了这一点，在破解当前农村基层组织“边缘化”、干群关系“对立化”等现实问题上，抓住了关键人（党组织书记）、关键点（群众不信任干部）、关键事（建设“四诺四评”制度），通过公开承诺、分级评诺、严格奖惩等措施强化村干部和群众之间的沟通交流，从“替民做主”到“请民做主”，把两个方面的积极性和主动性调动起来，不仅在抓落实中推动党的组织体系建设向纵深发展，也在践行党的群众路线中巩固了党的执政基础。