党建引领 创新共赢 探索“空港社区”治理新路径——上海“空港党建”模式的创新与实践

加强和创新社会治理，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十八大以来，上海空港地区有关主体单位党组织主动发起，开展了社会治理新模式的探索，经过近五年的创新实践取得了显著成效与反响，也收获了经验与感悟。

一、背景与起因

上海拥有浦东、虹桥两座国际空港，以两场为核心外延构成了57平方公里的空港地区，尽管上海空港业务发展规模近年来始终在国内同业处于领先，但这一特殊区域长期以来由于历史原因形成“三多、三不同、三缺乏”的特点，即：“地区社会结构多元，利益诉求多样，管理条线多头”“各单位和组织分属行业不同，层级和背景不同，各类问题协调程序不同”“民航业与周边地区管理部门、各组织各成体系缺乏有机联系，地区事务日常管理缺乏制度化、常态化联动机制和路径，民航业务外的其他业务链缺乏紧密无缝的衔接”。这些特点直接或间接抑制了上海空港地区整体功能进一步发挥和服务品质持续提高，与上海航空枢纽建设、与上海现代化国际大都市功能定位、与我国建设民航强国战略目标要求还有差距。

投射到具体工作中，就是一个个短板和难点，如上海两场航班正点率始终徘徊低位，与地区内相关单位间衔接不紧密，责任不明确不无关系；又如民航业与周边地区在环境治理、净空管理、空防安全防控等方面没有固化成机制化合力，给民航安全正常运营带来隐忧；再如民航与口岸查验单位在运行流程等方面协同性不够，也限制了运行效率和品质提升。对此，驻两场1400多家大大小小的机构组织如何统一认识、整合利益诉求？上海空港地区乃至民航行业的发展如何百尺竿头、更进一步？传统“单位制”行政化方式已然很难从根本上破解，必须依托党建引领寻求各方利益的最大公约数，确立大家共同核心利益目标。

二、做法与经过

（一）坚持党建引领，使利益多元、互不隶属的“地区”变成目标一致、守望相助的“社区”

2013年底，上海机场集团与上海市精神文明建设办公室、民航华东地区管理局、市建设交通工作党委、市交通委、东航股份公司联合开展了《空港社区党建联建文明共治模式研究》，在通过“党建联建、文明共治”构建空港社区方面形成了广泛共识，明确在上海浦东、虹桥两场区域57平方公里基础上，向周边浦东新区祝桥镇、长宁区新泾镇、程家桥街道和闵行区新虹街道等区域扩展与延伸，形成土地总面积247平方公里的“空港社区”。2014年7月28日，毗邻空港地区的地方政府、驻场企业、社会团体和居民自治组织等45家首批成员以党建为核心成立了“上海空港社区党建联建文明共治委员会”，这样一个围绕上海航运中心、航空枢纽建设和区域经济、社会协调发展为共同目标的航空产业功能地域综合体，一个跨地域、跨部门、跨所有制、跨行业、跨层级、跨时空的治理的复合体诞生。上海空港社区各方利益在党建引领下聚合，“空港”由利益多元、互不隶属的“地区”逐步转变为彼此融合、守望相助、充满温度的“社区”。

（二）坚持发挥党的政治优势和组织优势，创新治理体制机制，实现横向互联、纵向互通

发挥党组织政治和组织优势，是创新社会治理的基础保障。党组织的政治优势使社区治理得以更准确总揽大局、形成公共利益最大公约数；党组织的组织优势，使社区治理能通过党建网络体系凝聚各方合力。

这些年，上海空港社区党建联建文明共治正是依靠发挥党组织这两方面优势，通过各级党组织区域化联动在社区内各成员间逐步推进“三体融合”的一体化治理理念的生根发芽。第一步，是明确政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等要素平等的合作型伙伴关系，形成“六共”原则（有事共协商、难题共探讨、顽症共治理、信息共交流、风险共承担、成果共享受）下的“利益共同体”。第二步，是引导各方主体形成共同大目标，把自己分散的诉求和目标在空港社区平台上达到统一，形成“责任共同体”。第三步，是紧紧围绕上海航空枢纽建设的国家战略，促进机场周边经济社会发展共同目标，坚持“需求导向、问题导向、项目导向”，以协商形成共识，以协调建立机制，以协作凝聚合力，逐步建成无缝衔接、互惠互利、相互依存、协作共赢的“命运共同体”。“三体融合”一体化理念能够顺利推进，主要依靠“党委领导、政府主导、企业和社会参与”“条块结合、以块为主”的组织体系，以及上下贯通、横向融合的“全覆盖”“全对接”的党建联建文明共治的“1+5+2”的运作机制。

“1”是由上海市精神文明建设办公室、民航华东地区管理局党委、市建设交通工作党委、市交通委党组、上海机场集团党委、东航股份公司党委共同轮值，在合力推进解决社区难点问题上建立起高层协调机制，先行达成共识。

“5”是共治委下设的同创共建、交通枢纽、机场运行、货运枢纽、综治内保5个专业委员会，分别从航空港行业文明窗口服务、空港陆侧交通综合保障、机场空地协同运行、货运枢纽全流程协调、社区安全群防群治等5方面实施全方位、全覆盖专业治理。

“2”是2018年4月中旬成立的浦东、虹桥空港社区两个区域的党员代表会议。这一机制进一步发挥了党的政治优势、组织优势和服务功能，强化了党组织政治影响力和政治凝聚力，实现了社区共治在组织方式社会化和运行方式项目化的系统设计和深度实践。进一步体现党对社会治理多元跨界主体的引领性，体现基层党组织和党员对社区事务主动投入、深度参与的示范性，体现社区区域化党建横向互联、纵向互通的大党建共享性。两场区域社区党员代表会议为社区成员单位中的基层党员代表提供了强化党员身份、发挥党员作用、体现党员价值的平台，使得社区基层党员代表更直接地参与到社区事务协商议事中，更有效地汇集基层需求、形成更接地气的项目。一年来，社区党员代表共提交提案32个、实施项目26个，极大推动了两大机场区域化社区治理重心下沉，从而进一步发掘基层蕴藏的提升社区治理的巨大智慧能量，加速提升空港社区综合治理能力。在此基础上，在机场货运区、公安、东航以及两场航站楼内还涌现了多家社区党建服务中心（社区之家），使社区区域化基层党建联建有了更多资源共享的开放性实体空间。

贯穿“1+5+2”工作机制的是空港社区党建联建文明共治委员会秘书处，秘书处统一督办协调各社区成员单位通过“资源共享、优势互补、共驻共建、共同发展”构建了工作会议、专项调研、队伍建设、协调督促、信息报送、表彰激励和社区党建服务项目资源和需求双向认领等一套务实管用、规范系统的机制，“上海空港社区”微信公众号则拓展了线上线下互动联通，使社区联建治理主干保持脉络畅通，触角伸向社区每个成员、每个角落。

三、成效与反响

近五年来，依托区域化党建有效的组织体系和工作机制，空港社区治理机构能及时、有效收集来自方方面面的需求，准确找到对接单位，真正做到社区共同体内有呼有应、互惠互利、守望相助，使社区党建引领下的治理工作真正体现以人民为中心的发展思想，从而获得更深厚的群众基础。同时，通过对问题、短板的透彻闭环分析，形成对应项目；通过落实项目对接责任主体，明确破解路径和时限；通过解决问题建立、固化有效工作机制，为持续深化社区精细化治理探索新路。这一系列工作，剔除了“假大空”式的形式主义，让社区各成员、广大人民群众看到实效，进一步激发了社区成员参与投入的热情，从而更好地、持续地保持社区治理创新合力和活力。区域化党建密切了顶层、强化了中层、做实了基层，社区政府部门间、政府与企业间、政企与社区间不同类型成员间通过党建互动交流，真正“活起来、热起来、实起来”。

（一）以凝聚合力为目标，形成贯彻上下的多层联建模式

五年间，机场集团党委与行业主管部门、基地航空公司、驻场查验单位，通过党委联组学习、签订了战略合作协议等方式，在各方在清理虚占航班时刻、提升航班正点率、优化中转流程、改善空域环境、整合信息发布、聚焦T1改造、完善航线网络等7个方面展开了协作，合力推进突出问题的解决。

在做实党建联建大平台基础上，我们注重从“小平台”“小项目”“小案例”入手，集聚基层力量形成由下而上的社区治理升力。通过在社区成员所属三级、四级单位以“小项目”为纽带搭建联建共建“小平台”，逐步形成沟通行业党建、单位党建、区域党建以及党团支部、工会班组在内的一系列党建联建社区共治“小堡垒”，“小堡垒”间“有项目、有内容、有活动、有实效”的活动不仅为基层党建工作开辟了新空间，更为构建空港社区大党建格局播下了“星星之火”。

（二）以社区治理项目化为抓手，持续发力解决社区结合部问题

空港社区成员单位间通过党建打破壁垒，主动合作，从思想认同转化为行动上协同，通过建立联建共治项目精细化治理，实实在在解决管理结合部最突出、社区群众最关注的问题。

安全始终是改革发展的底线，为夯实“平安空港、平安民航”管控基础，我们充分发挥社区综治内保专业委员会的联动作用，通过构建、完善社区内保工作监管体系，对社区治安、反恐、空防、消防、交通等六大类37项考核项目实施季度评估、半年考评、年终考核；通过组织对社区重点要害单位及重要设施开展联合督导检查4232家（次）；通过推进社区高科技智能安防建设，在全国民航率先安装实施控制区工作人员通道人像识别、飞行区道口车辆车牌识别系统；通过创新建立治安防范“三联”机制，开发运行机场治安安全管理服务信息系统，推进“自助自救、互助互救、公助公救”社区全民安防模式。依托这一社区综治内保机制有力确保了首届中国国际进口博览会核心保障区的绝对安全，编织起社区“安全综合治理天网”。

今年上海宣布，要在2020年前于居民区普遍推行生活垃圾分类制度。空港社区聚焦这一全市中心工作，积极宣传发动、增进认同、推动参与。地处上海迎宾三路上的上航新村和高登花园，近三成是流动租户，主要租客是在附近航空公司上班的年轻空乘。居民区党组织通过与航空公司、房产中介的党建联建，建立信息通报机制，开展社区、单位、中介多渠道立体式宣传，如果员工做不好垃圾分类，将被通报给所在单位和房东，不仅影响工作评价还会影响到下一次出租，做到“软引导”“硬约束”两手抓、两手硬，切实有效推动垃圾分类，更美化了社区环境。

五年中，空港社区通过落实牵头单位、明确目标节点、加强协作协同，发起、开展了142个项目，建立起地铁、航空、高铁退改签等应急联动机制，推动了浦东机场中转流程优化，统一了虹桥交通枢纽服务品牌，开展了机场出租汽车候车站点综合治理，推进了新能源汽车充电设施建设，改善了机场周边地区公交线路配置，共享开放了机场职工餐厅，加速了社区生活垃圾分类减量管理，创建了空港社区社会责任评价体系，组织了空港社区劳模创新工作室联盟共推旅客服务改善等等。这些打磨了社区服务保障链诸多细节，缓解了社区结合部、流程结合部瓶颈和疑难杂症。

（三）以热点难点为聚集点，切实提升两场航班准点率水平

针对社会各界聚焦的浦东、虹桥两大机场的航班正点率长期徘徊低位的情况，2017年5月起我们会同民航各相关单位以及联检单位，以“跨越组织、信息共享、协同决策、协作共赢”为指导思想搭建空港社区航班运行协调指挥平台，并在浦东、虹桥两场分别成立航班运行协同管理委员会，通过社区航班运控机构相互进驻，强化多方协同效应，建立起上海机场航班运行空地一体化的协调指挥系统。

社区航班运行协调指挥平台建立了眼睛向内、主动查找自身问题的内生机制，针对航班正常性存在的难点瓶颈，精细化治理，确立问题项目30项，制定了包括两场机坪运行管理移交、运行协同系统优化、始发航班准点率和小延误航班治理、加强空地协同配合衔接、对接空域精细化管理改革等在内的每月项目清单，持续跟进、严格督察落实情况。

经各方努力，虹桥机场2017年12月份的正点率排名跃居全国第1名，此后始终保持在全国前几位至今，浦东机场也摆脱困局，航班正点率稳居全国较好水平。2018年，我们继续深化相关工作，通过构建、推进高层协调、一线协调、航班调减、平台考核奖励、一线指挥人员学习交流以及外航监管等六项运行机制，持续巩固两场航班正常性工作成果。

四、经验与启示

（一）坚定政治导向，是发挥党组织政治核心作用创新空港社区治理的基础保障。通过发挥党组织的政治优势使社区治理得以更准确总揽大局、形成公共利益最大公约数；通过发挥党组织的组织优势，使社区治理能通过党建网络体系凝聚各方合力；通过发挥党组织的服务功能，使社区各成员单位在社区治理中更好地把握、坚定工作方向。

（二）倡导需求导向，是聚焦目标确保社区治理工作有的放矢的根本保证。通过空港社区联建共治委员会和专业委员会的体制和运作模式，及时、有效收集社区各成员需求，准确找到对接单位，真正做到社区共同体内需求有呼有应、相互满足、互惠互利，使社区党建引领下的治理工作更体现以人民为中心的发展思想，从而获得更深厚的群众基础。

（三）强化问题导向，是切实创新社区治理的出发点和立足点。通过对问题、短板的透彻闭环分析，能分解形成对应项目，通过落实项目对接责任主体，能明确破解路径和时限；通过解决问题建立、固化有效工作机制，为持续深化社区治理探索新路，从而形成良性循环、可持续的社区治理工作机制。

（四）坚持效果导向，是持续抓好社区治理工作的源动力和加速器。通过富有成效的工作举措，剔除“假大空”式的形式主义，让社区各成员、广大人民群众看到实效，才会更加激发社区成员参与投入的热情，才能让更好地、持续地保持社区治理创新的合力和活力。