我国教育法治化治理体系研究的类型化分析

　　党的十九大报告提出新时代全面依法治国思想及全面依法治国基本方略，并将“加大全民普法力度，建设社会主义法治文化，树立宪法法律至上、法律面前人人平等的法治理念”，全面提高全民族法治素养、法治观念作为深化依法治国实践的具体内容。构建我国法治教育体系便是具体落实、实现这一基本方略、实践目标的重要途径。通过体系化的法治教育进一步加大全面普法力度，建设社会主义法治文化，树立法治理念，增强全面法治观念、提升法治素养。

　　教育法治化是教育治理现代化的重要面向。关于我国教育法治化体系的研究，主要分为以下三类。

　　第一类是关于中国教育法治化进程的历史回顾与展望。一是以教育立法为指向，促进完善中国特色教育法律体系。教育立法的发展分为三个阶段：首先是起步阶段（1980-1993年），九年义务教育在该时期得到全面普及，全面扫除青壮年文盲历史进程的序幕业已拉开，在中国教育法治进程中具有重大的历史意义；其次是快速提升阶段（1994-2009年），从党的十四大明确建立社会主义市场经济体制目标到《义务教育法》的全面修订，均推动了国家经济社会各领域的法治进程，教育立法在这一时期蓬勃发展；最后是全面完善阶段（2010年至今），2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》明确提出了“六修五立”的立法任务，即对《教育法》《职业教育法》《高等教育法》《学位条例》《教师法》、六部法律进行修订，同时制定《学校法》《教育考试法》《学前教育法》《终身学习法》《家庭教育法》等法律。

　　目前，“六修”修订通过了《教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》，在中国教育法治历史上具有里程碑意义。二是以行政审批制度改革为契机，加强教育行政体制改革，推动教育领域依法行政。保障办学主体自主权，推进简政放权，有效调动办学主体的积极性，释放改革活力；优化政府服务职能，坚持放管结合方式，政府既要避免越位，亦要避免缺位，注重运用法律法规、政策、规划等多重方式双管齐下，管理教育事业；推动教育公平性，把增加教育公共产品和公共服务供给、增强教育公共服务的公平性和可及性作为政府基本职责。三是以落实和扩大办学主体自主权为核心，落实学校内部“放管服”改革。

　　2018年，教育部学位管理与研究生教育司负责人在针对“双一流”改革时表示，，将进一步落实高校建设主体责任和办学自主权，提升高校治理能力和治理水平。与此同时，中小学章程建设也得到大力推进。四是以青少年学生为重点推进教育系统普法，大力宣传法律知识、法律体系和法律制度，同时也注重宣传立法、执法、司法、守法等法治实践。2019年教育部工作重点之一就是“全面推动依法行政、依法治校，加强普法教育”。五是以保障公民受教育权利为目的，健全并完善纠纷解决机制。强力推动诉讼、复议、调解等多重救济方式，加强制度建设，规范调解的程序与要求，提高纠纷解决效率，减少重复信访现象，促进学校充分运用校内、行政和社会化救济渠道，建立多元、规范的纠纷解决机制。同时建立有效的法律监督与执行体系，坚持将依法治教落向实处。

　　第二类是关于中国教育法治化过程中的问题与反思。自1980年代起，我国教育事业的规模层次、办学主体走向多元化。教育法治化在取得进步的同时还存在若干问题。一是教育法治化总体进程缓慢。就现实立法进程而言，“六修五立”的立法任务，“五立”至今尚未出台，近期教育部加快立法进程，已将部分以纳入立法计划。“六修”修订亦尚未完成，立法修法任务仍任重道远。

　　在教育法律内容方面，从教育宏观而言，学校管理、政府治理、政校关系、教育投入等方面缺乏专门的法律法规，微观方面的教育行政人员专业化、学校考试、学生管理等方面也没有专门性的法律法规。

　　二是教育法律体系亟待完善。教育法律体系的完善是实现教育法治化的重要步骤和评价标准。在教育法律体系方面，到目前为止，教育法律体系只能定义为构建起其基本框架，教育基本法律仅仅包括《教育法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》《教师法》《民办教育促进法》等。当前，教育部虽出台多项办法、通知等推动教育法律化进程，然则不断涌现的教育问题仍是缺乏明确的法律指导的表现，教育领域急需一些基本法律的制定。比如，《学校法》《考试法》《学前教育法》《教育行政法》《教育投入法》《终身教育法》等。

　　三是教育立法技术缺乏规范。法律的制定过程与立法技术的高低是分不开的，立法技术中隐含着对于法律精神的把握、法律对象和法律权利、义务的明晰。我国当前立法技术已日趋发展，但可操作性的步骤仍有所欠缺，多见原则性规定，法律法规条文用词规范性也有待提高。四是对教育法治工具理性的偏重强调，割裂了教育法治与教育发展之间的联系。

　　教育法治的兴起与教育改革及发展问题的凸显几乎是同一过程，但是仅作为治理话语的教育法治关注的重点并不是围绕教育发展问题展开，而是围绕教育发展引发的社会问题展开，并以其政治价值和治理意义来简单回应、评判由于教育发展而引发的社会问题，这样教育发展就容易退化为治理工具。

　　教育法治的目的毫无疑问是教育发展，如果不能从根本上解决教育发展问题，教育法治就不会拥有自身的民主基础。对于教育法治来说，治理话语和发展话语是密不可分的一个整体，单纯强调一方忽视另一方，都不可能为教育和人的发展带来制度层面的改进。五是法律规制介入知识生产的困扰。法治作为一种有约束力的权威，意味着一种消极的自由，它的意义在于个人自由权利的行使要以不损害他人的自由为前提。学术自由是一种特殊的自由，其与法治限制的内在冲突是法律规制介入知识生产的最大挑战。

　　第三类是关于中国教育法治化域外经验的参考和借鉴。法治贯穿教育治理的始终是合理释放教育自由空间与有效规范教育秩序的逻辑旨归。教育治理法治化的价值意涵在于确保教育治理迈向公正的场域，促进教育治理理性制度的生成，加快多元主体间共治目标的实现。域外经验或可作为他山之石，为促进我国教育法治化发展提供助力。

　　一是教育体系的法治化。教育法律力求将国民教育系统所涉及的领域均反映其中，以横纵向全覆盖的方式全面实现教育体系法治化。如日本的《教育基本法》是《日本国宪法》下一个独立的法律部门，《教育基本法》之下按照“教育活动、教育活动主体、教育行政”三个标准进行分类，所有的教育相关法律均归类于三个标准之下，横向上覆盖教育各个方面；同时，每一部教育法律之下均有配套的施行令、施行规则，形成“法律—施行令—施行规则”纵向体系，确保法律效力充分落实。

　　二是教育思想的法治化。以法治思想管理教育，将法治渗透教育的每一个角落。如美国一直推崇权力制衡原则，权力制衡思想亦贯穿美国教育。教育者在法律框架内履行责任，包括授予权力和限制权力两方面的法律。法律创设了地方学区，赋予了学校董事会筹集税收、借贷资金、购买物资、建造房屋、聘任和解聘教师、补充供给、决定课程及惩戒学生的权力。同时，法律又限制这些权力的行使。

　　三是教育关系的法治化。教育关系是人们在教育活动中结成的以教育者和受教育者为主体的、具有广泛社会参与性的一种普遍而又特殊的社会关系，教育关系法治化的关键问题，在于如何正确界定教育关系中主体之间的相互关系，尤其是如何正确界定受教育者的行为的正当性与合法性。比如，美国高校与学生法律关系的基础理论从“代理父母地位说”已转变为宪法论、契约论。相应地，高校与学生的关系由管制与被管制的关系转变为相对平等的权利与义务关系。

　　四是完善的教育法令法规修订机制。任何一部法令都具有特定的时效性，过了一定时限，则难以对国家的经济建设和社会变革发挥积极作用。比如，《初等与中等教育法》是美国基础教育领域的根本法，它之所以能长期在美国基础教育领域发挥重大作用，就在于美国政府能根据时代的特点和美国社会变革的实际对该法案进行及时修订。

　　（作者分别为华东师范大学中国特色社会主义研究中心；华东师范大学法学院）