山东威海市环翠区：党建引领 区域统筹 全面提升基层社会治理现代化水平

环翠区地处山东半岛东北端，是威海市中心城区，面积276平方公里，辖3个镇、5个街道，64个行政村、101个社区，人口36.4万。近年来，环翠区坚持以党建为统领，以人民为中心，以精致为重点，以统筹为手段，探索出一条符合自身特点的城市基层治理新路径，有效提升了社会治理能力现代化水平。群众的安全感和满意度在山东省140个区（县市）中连续多年一直位居前茅，获评民政部“全国和谐社区建设示范城区”。

一、背景与动因

城市的高质量、可持续发展，既要有高端的产业和繁荣的经济，更需要富有温度的城市治理。随着经济社会的发展与变革，城市经济结构、社会群体结构、组织形态等都发生了深刻变化，由此带来城市基层治理工作的环境、对象、方式也在发生深刻改变，面临许多新情况、新问题。

（一）城市的深刻变化给城市基层治理带来了新挑战。社会治理，说到底就是对人的服务和对公共事务的有效管理。党的十九大指出，“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。人民对美好生活的需要，既有基本的生产生活“硬需要”，也有多样的精神文化需求，这其中主动履行社会公共责任的意识、服务社会的意愿也越发强烈，更加注重用法律手段维护自身权益，迫切需要基层党组织去组织、去倾听、去回应。另外，伴随着基层管理体制由“单位制管理”到“社区制管理”再到“社区治理”转变，大量的“农村人”向“城市人”转换，居民身份、生活生产方式复杂多变，原本由单位承担的大量行政管理事务和社会服务事务等多种职能分化到社区，社区行政化色彩渐浓，行政负担渐重，社区服务居民、开展自治的本职功能被弱化，同时各类组织尤其是社会组织，在城市内如雨后春笋般出现。以环翠区为例，截止2017年，拥有社会组织1532个，群众自治组织1235个，社工和志愿服务组织600余个。这一新形势使传统社会管理模式遇到严重挑战，迫切需要党组织去引领创新社会治理体制，充分调动各方社会力量，共同完成社会管理与服务任务。

（二）威海城市发展的自身优势，为党组织引领城市基层治理奠定了良好的基础。2012年以来，随着威海“全域城市化、市域一体化”发展战略的不断推进，威海的城市化进程逐步加快。截至2017年底，威海的城市化率达到66.5%，作为中心城区的环翠区，更是达到了90.3%。因此，加强城市基层治理，推动基层社会治理创新，就成为威海，尤其是环翠区工作的重中之重。具体推进过程中，威海的城市基层治理有着自己独特的优势。作为全国第一个卫生城市，曾获得联合国人居奖。威海依靠得天独厚的环境优势，不断擦亮城市品牌，也为城市基层治理工作的深化提升增添了硬件支撑。另外，与大城市相比，威海，特别是环翠区辖区范围小，做实精致、精细的文章难度较小。城市化进程起步较晚，像主城区的竹岛街道、鲸园街道，直到2017年才整体完成了村集体经济的改制工作，撤销了原来的村，辖区才完全被城市社区覆盖。这样的特点，使居民相互之间较为熟悉。再加上“全国文明城市”这块金字招牌，让威海始终致力于文明市民的培育，威海市民文明素质不断提升，这就为各级基层党组织更好地集聚力量、凝聚人心奠定了扎实的基础。

（三）补齐中小城市基层治理的短板，让党组织引领城市基层治理成为最迫切的需要。威海作为典型的沿海开放中小城市，与大中城市相比，在创新基层社会治理中有着较为明显的短板。如，发展压力大，招商、税收等经济职能需投入更多的精力，人、财、物等基础保障难度大。资源相对较少，专业力量薄弱，资源的集聚效应不明显。以环翠区为例，虽是中心城区，但辖区内没有一所高等院校；社会组织虽有1500多家，但作用发挥较为明显的也不过百家，真正形成规模的也只有20余家；除机关、学校、医院等公共资源外，其他社会资源相对偏少，区内近1/4的城市社区，辖区范围内没有一家有规模的共建单位。这些都给城市基层治理创新增加了难度，需要各级党组织发挥统揽全局、协调各方的领导核心作用，去凝聚更多的力量参与城市基层治理。

二、做法与成效

基层社会治理应坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。系统治理强调的是治理过程的统筹整合，依法治理与综合治理强调的是基层治理的有效方式，而源头治理则是强调精细、精准与专业。这其中，党组织发挥着统筹全局、协调各方的领导核心作用。近年来，环翠区在这一理念的指引下，结合城市发展规律及威海的自身特点，进行了一系列行之有效的实践与探索，初步形成符合环翠发展需要的党组织引领城市基层治理新路径。

（一）突出无缝覆盖，构建严密完备的党组织领导统筹体制和组织体系。把“党是领导一切的”政治原则贯穿工作全过程、各方面，以提升组织力为重点，自上而下推动城市基层党组织全面过硬，为城市基层治理提供了坚强的组织保证。一是强化顶层设计。把加强基层基础、创新社会治理作为头号课题，专题研究部署，强力推进落实。由组织部牵头，建立区域化党建联席会议制度，将8个镇街及14个区直职能部门全部纳入，全面落实属地责任、部门责任和行业责任，共同研判处置社会治理大事小情。设立社区工作管理局，全面强化对社区工作的统筹、指导、调度。强力推进校地合作，与山东大学（威海）法学院合作成立中小城市治理研究中心，广泛开展课题研究、项目实践、人才培训等合作，为优化城市基层治理提供了强有力的智力支撑。二是聚焦最基层。积极构建“街道党工委—社区党总支—网格党支部—楼道党小组”四级架构，搭建“镇街—片区—社区”三级党建指导体系，选聘384名优秀党员担任片区书记、网格书记，将党组织的根须延伸到最基层。以农村产权制度改革为契机，强力推进股社分离工作，采取撤销、合并、范围调整等方式，对纳入城市规划范围内的33个村进行大社区融合，以组织建设助推城市化进程。三是拓展新领域。充分发挥区委“两新”工委作用，加强对全区面上工作的指导。构建“社会组织创新创业园党委—街道孵化中心党总支—社区社会组织服务中心党支部”三级党建指导体系，将1500多个社会组织全部纳入党组织管理服务范围。成立2个工业园区党委、3个商圈党委，从机关退休干部、社区书记中选聘了10名懂党务、懂经济、懂管理的党员担任党委书记、专职党务工作者，管理指导2200余家非公企业开展党建工作、参与城市基层治理。

（二）坚持重心下移，汇聚多元协同参与城市基层治理的强大合力。构筑区域化大党建格局，采取“内挖+外引”的方式，引导社区与驻区单位、在职党员之间资源共享、责任共担，构建党组织引领下的多元主体合作共治机制。一是推动力量下沉。针对基层工作任务重、压力大的实际，推动干部下沉。优先配齐配强镇街领导班子，并采取以干代训的方式，先后选派55名优秀年轻干部到镇街挂职锻炼，充实镇街工作力量。在全省率先落实社区书记进编政策。2017年以来，通过公开招考的方式，先后有3名优秀社区书记进入事业编队伍，1名进入公务员队伍，增强了社区工作岗位吸引力。针对基层矛盾多、法治意识淡薄的问题，推动司法力量下沉。在全市率先推行网格化服务管理、“一村一警务助理”及“一村居一法律顾问”工作，现已形成2000余名网格员、1000余名法律工作者、100余名警务助理及1000余名信息员的基层综治队伍。将14个基层派出所、45个社区警务室全部纳入社区联建范畴，同步推进巡回法庭、检察官联络站等“十小”机构进社区。二是引导共驻共建。充分发挥街道“大工委”、社区“大党委”制的作用，吸纳辖区内98名驻区单位党组织负责人担任“兼职委员”。结合开展的“三联三服”活动，与辖区内476家企事业单位签订共建协议，全面开展以“社区党建联做、基础设施联建、群众文化联兴、公益事业联办、社会治安联防”为主要内容的“五联共建”工作，引导驻区单位共担社会治理责任。结合开展驻区单位党组织、在职党员“双报到”活动，引导120余家部门企业、8800多名在职党员到街道社区报到，建立资源、需求、项目清单87项，认领党建项目和群众“微心愿”近万个。发挥33个股社分离集体经济组织场地、资金、文化等方面优势，采取组织共建、资源共享、活动共办等方式，引导他们从区域管理者向社区共建者转变。三是延伸服务触角。依托中小城市治理研究中心，引进山大（威海）、威海职业学院等高校专业社工团队，设立社工党群服务中心、社区营造中心、社工实训站，助推项目实践、人才培训等工作开展。依托社会组织三级党建指导体系，坚持运用专业理念、专业知识、专业方法，同步孵化培育壮大社会组织及党组织。区、镇街两级每年拿出1200多万元，采取公益创投、项目运作等模式，引导社会组织主动走出“小圈子”，融入“大社会”，在养老、助残、调解等20多个领域，精准实施服务项目1500多个，惠及居民近20万人次，实现了社会治理良性互动。四是引导居民有序自治。推行“去行政化”社区营造机制，统一党群服务中心外观标识，优化功能布局，推动“办公空间最小化、服务空间最大化”，把最好的空间留给居民，引导居民共建社区记忆馆、公益彩绘、特色楼道等，营造“家”的氛围，增强归属感。完善“社区参与”民主协商机制，全面执行以“民情恳谈会、党群民主议事会、重大事项听证会、党务居务两公开”为主要内容的“三会两公开”制度，全区90.6%的矛盾隐患化解在社区和街道，推动居民参与社区共治良性互动。

（三）完善长效机制，保障城市基层治理高效化、常态化运行。坚持挖内涵、求突破，以绣花功夫做精做实基层基础工作，促进城市基层治理常态长效。一是完善基础保障机制。持之以恒抓实软硬件提升工作。在硬件升级上，重点围绕“精致城市”做足文章。按照同标同质要求，调整理顺环卫保洁、市政管护、园林绿化等城市管理体制，启动城市顽疾专项整治及两年绿化精细提升行动，城市精细化管理工作保持全市领先。立足威海名片和城市记忆，开展了老洋房、老街区的修缮改造行动，实施“最美威海”的历史文化记忆工程，提升城市魅力。在软件提升上，重点做好“人”的文章，实施社区工作者职业化改革，推行区级统筹选聘、镇街考核评价、第三方管理使用的管理机制，提升管理规范化；依托社工服务中心、社区营造中心、社工实训站，采取“集中外出培训、半月实训督导、每月初心讲堂”等多种方式，建立常态化培养督导机制，有效提升专业素质能力。二是健全信息收集处置机制。坚持线上与线下“双线并行”。线上，建立“一体化”的社会治理综合平台，全面整合网格化管理、社情信息管理、视频监控指挥、诉讼服务中心、公共法律服务、社会矛盾受理6个分中心以及社管、信访、公安、司法、发改等17个部门的网络资源，形成庞大的基础信息数据库，解决了信息碎片化、孤岛化问题。在此基础上，通过智能化研判、征信体系建设和多部门联动共治，推动问题的精准高效解决。线下，开展“进网格访民生”活动，发动3000多名机关干部与全区10万户群众全部结成对子，摸清民情民意。去年以来，共接受群众诉求1471个。对问题线索、群众诉求、矛盾隐患等，建立层级处置、协调联办、限时办结三大机制，按照“采集—上报—分流—办理—核查—评价”六步闭环方式，通过自下而上发现问题，自上而下解决问题，实现了信息高效互通，问题快速处置。近几年，累计为企业和群众解决难题3600多个，办理群众诉求20万件，处置率90%以上，群众满意率达99.2%。三是健全专项考核机制。采取“分层定责、因地制宜、正向激励、反向鞭策”相结合的方式，强化考核在社会治理工作中的“指挥棒”作用。对不同层面分别列出责任清单，因地制宜制定考核办法，厘清各自职责，确保责任落实。把基层社会治理与推动基层党组织标准化建设紧密结合，全面推行党组织“堡垒指数”标准化建设和党员“先锋指数”考核评价体系，督促建过硬支部、做合格党员。开展“不作为不担当乱作为”专项整治、“敢担当、勇作为、提效能”主题实践活动，奖优罚劣，有效激发了社会治理工作的主动性。

三、探索与展望

虽然环翠区在城市基层治理中取得了一定成效，但与先进地区相比，治理水平还有不小的差距，很多工作虽进行了探索，比如我们的街道、社区的减负增能，比如我们的体制机制改革等等，但要达到理想的效果，真正实现党的十九大所提出的共建共治共享的目标，还需要付出更多的努力。下一步，环翠区将针对现有问题，着重从以下三个方面着力。

一是减负增能。通过调研发现，目前社区工作有责无权、承担原本不应有的工作等问题依然不同程度存在，社区党组织在参与社区治理过程中，要处理很多自身难以独立应对的硬性任务，如安全生产、城管案件、经济数据统计等，同时还要应付各种考核检查，然而其自身支配的权力却非常有限，在引领基层治理中缺乏话语权、决策权和实施权。虽然上级已经陆续出台相应的制度规范，但社区负担过重的问题依然没有根本性解决。减负的目的是为了增能，只有让社区轻装上阵，才能使其更加精准地摸清居民需求，更加主动地参与社会治理创新，更加自觉地进行自我管理服务。下一步，我们将在减负增能上进行积极探索，一方面探索实行社区事务准入制度，制定准入清单，减轻社区工作负担。另一方面积极推动职能部门事权下放，赋予基层街道社区更多的初审及监督管理权，让街道社区更多参与领域内相关事项的事前规划、事中监督、事后验收、监督考评等关键环节，使基层群众的一些困难和问题，街道社区说了就算、定了就办，更好发挥基层党组织在加强和改进社会治理中的积极作用。

二是机制改革。现有的社区管理模式和工作机制依然存在着行政化倾向的问题，政社不分家，原本居委会居民自治的职能依然弱化。下一步，我们将在场所“去行政化”改革基础上，探索采取社区合并的方式推行居站分离，设立社区公共服务站，让社区行政服务专职专干，让居委会的居民自治职能归位，更好地摸清居民需求，实现精准服务。另外，结合区域特点，进一步研究适合中小城市发展的街道管理体制，适时探索创新，进一步提升城市基层治理现代化水平。

三是开放共享。今年，威海市委、市政府印发《关于全面提升对外开放水平构建开放型经济新格局的意见》，明确提出坚持“有容威海，共赢未来”的城市开放大格局，强化城市国际化基础支撑，建设具有威海特色的国际化街区和社区。社区国际化的最终目的，不仅是给国际友人提供方便，更是所有居民生活环境的显著提升。下一步，我们将积极学习上海、杭州、成都等先进地区的成功经验，拟定国际化社区建设标准体系，在双语标识、环境营造、外语志愿者队伍组建、外籍志愿者参与等方面制定具体标准。结合社区特点，积极搭建国际交流活动平台和国际社区服务平台，全角度、多维度打造外籍居民与本地居民和谐相处，本土文化与国外文化相互交融的新型国际化家园社区。