宁夏银川金凤区：创新体制 强化服务 着力探索城市基层党建工作新途径

一、改革的背景

近年来，随着城镇化建设的快速推进，街道社区被推到了社会治理的最前沿，已成为社情民意的“晴雨表”、各类群众需求的“汇集地”和各种社会矛盾的“聚焦点”。

（一）创新街道社区管理体制改革，是强化党对城市区域工作领导的要求。随着城市规模的不断扩大，社区已由单纯的社区党组织、居民自治组织二元组织结构，发展为社区党组织、群众自治组织、业主委员会和社会团体、社会中介组织、非公经济组织等多元组织结构。如2017年年底，金凤区辖区有社会组织168家、非公经济组织446家，从业人员近2万余人。自2000年以来，我们加大了对新兴组织党组织的组建力度，逐步形成了以街道党工委为领导核心，社区和新兴组织党支部并存的区域化党建工作管理体制。但因新兴组织数量大、规模小、且分散，无党员活动场所，街道难以实现党的组织和党的工作在新兴组织的全覆盖，也难以实现精细化服务。依托“社区”服务资源，加强党对城市区域新兴组织的领导，是城市区域化党建工作的必然选择。

（二）创新街道社区管理体制改革，是增强社会治理实效的要求。社区是城市工作的基本单元和细胞，随着城市管理重心下移，街道社区的城市管理和协调服务职能得到强化，已成为“小政府”、“大超市”，工作千头万绪。据不完全统计，2015年进入银川城市社区的基本公共服务事项达到208项，涵盖计生、综治、司法、环境卫生等多项职能。虽然银川市近几年实行社区事项准入制，将社区基本公共服务缩减为28项，但由各部门压给街道，街道又压给社区承担的公共服务事项仍然屡禁不止，社区的工作力量相对薄弱，难以承担如此繁重的任务。以北京中路街道为例，街道办事处原设置14个站办所，财政供养人员50名，社区仅有5－9名社区工作者（居委会委员和网格员），形成了典型的“倒金字塔式”配比结构。街道机构臃肿，社区人少事多、疲于应付。

（三）创新街道社区管理体制改革，是加强居民自治功能的要求。社区是聚居在一定地域范围内的居民和各类组织所组成的社会生活共同体。按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。“居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立。”长期以来，我们误把“社区”等同于居委会，弱化了社区的功能，同时居民委员会“体量”过大，自治功能不断弱化，“行政化”倾向愈来愈严重。以北京中路街道为例，一般按3000户左右划分1个社区居委会。改革理顺了社区和居民委员会的关系，把社区“划大”、居民委员会“建小”，推行“一社多居”，强化街道党工委对社区的领导核心，强化居委会的自治功能。

面对新形势、新任务，2017年5月北京中路街道启动实施了街道社区社会管理体制改革试点工作，着力探索城市基层党建工作新途径。

二、主要做法

按照“精街道、强社区、促服务”的总体思路，通过精简组织机构、分流工作人员、下沉服务职能，对社区区域、组织机构、职能职责、社工人员等四个要素重新划分和定位，将更多的人、财、物等资源投入到社区，着力构建起了基层组织建设和社区管理新体系。

（一）切实加强党的领导。改革前，社区的党建工作主要由街道党工委统筹安排，随着社区管理与服务的内容日趋增多、社区建设工作任务加重，社区党建工作不自觉地被“边缘化”，党建工作与新形势新任务要求存在一定差距。改革后，成立了3个社区党委，直接负责统筹社区管辖区域内的党的建设工作。社区党委书记由区委选派副科级干部担任，管理服务站站长和党员居委会主任担任社区党委副书记；将社区管理服务站、居委会纳入社区党委领导，社区党委成为统揽全局、领导社区建设和发展的核心，从组织上强化了社区党建工作力量。通过定期召开会议共同讨论研究社区内的重大事务，将党委、管理服务站、居委会的工作任务统筹安排部署，保证了党委对社区的领导，党组织向心力凝聚力明显增强。通过构建区域化党建“大网格”，使党组织延伸到单元、楼栋和商务楼宇及企业，形成了支部包片、党小组包党员、党员包住户的管理服务格局，消除了党建工作空白点。

（二）优化设置组织机构。改革前，北京中路街道党工委和办事处分别作为金凤区委和区政府的派出机构，直接下设社区党组织和居委会。改革后，把原来内设的物业办、环卫站、民生服务中心、计生站、劳保所、民政办等14个站（办、所）调整合并为3个，即党政办公室、社区事务监管协调办公室、综合办公室。在社区，建立了“一委一站一居”三方联动新型社区管理模式。“一委”即社区党委；“一站”即社区管理服务站，下设党员服务窗口、公共服务窗口、社会服务窗口、社会治理窗口，安排专人坐岗为居民提供服务。 “一居”即社区居委会，下设人民调解、治安保卫、公共卫生、计划生育、群众文化等5个工作委员会，组织机构设置更加全面、科学、合理。

（三）重新调整社区规模。改革前，街道按1500至3000户不等对社区进行划分。改革后，本着有利于社区资源整合，强化社区办公与活动功能，方便居民办事的原则，按照不低于5000户的标准，对社区规模进行了合理调整与划分，调整后的社区户数最少达到3000户左右，最大的达到6000～7000户。目前，已将原先6个社区合并为4个，进一步扩大了社区规模。同时，对全区4个社区“两室”用房也进行了重新整合，扩充了社区办公活动场所，设置完善了党员活动室、网格员工作室及为居民提供文化活动的书画、阅览、培训交流等多个功能室，凸显了“小办公、大服务”功能。

（四）合理分流工作人员。改革前，大量工作人员全部集中在街道，社区人员5～9名不等。改革后，随着街道机构的精简，将年纪轻、文化高、素质好的街道人员分流下沉充实到社区工作站，配强社区工作力量，达到10～15人。目前，街道领导职数由原来的平均6人减少到3人，工作人员由原来的平均50人调整为现在的14人左右，三分之二以上的机关干部下沉到各社区党委和管理服务站，原行政或事业编制、职级和工资待遇不变。各社区党委和管理服务站设书记、站长各1名，高配副科级，由区委选派，组织部管理。

（五）科学定位工作职能。改革前，街道承担着大量的社会职能，具体任务都落到社区来完成。改革后，大批公共管理和服务职能下沉到社区，街道在党工委的领导下，主要行使统筹规划、资源协调、监督管理、指导服务和综合治理的职能。社区党委成为社区的领导核心，主要负责各种组织建设和统筹安排社区各项工作。社区管理服务站全面承接原来由社区居委会承担的政府延伸到社区的公共管理与服务职能，主要负责社会保障、社会救助、社会治安、城市管理、劳动就业、医疗卫生、计划生育、社会统计等与居民密切相关的具体工作。社区居委会回归本位，主要负责组织开展居民自治活动，实现了自我管理、自我教育、自我监督和自我服务。建立了“三报告一评议一监督”制度，即“社区党组织书记、社区管理服务站站长和社区居委会主任定期向社区居民代表大会报告工作，社区群众定期评议社区管理服务站人员，社区组织和工作人员接受群众监督”，评议结果作为绩效考核的重要内容和干部选拔任用的重要依据，进一步倒逼了职能的发挥。

（六）全面提升服务质量。改革前，街道办事处的工作几乎涉及到政治、经济、社会生活的方方面面，承担行政管理和服务居民职能，诸多不同的工作任务集于一身，办事环节多、节奏慢、效率低。改革后，大量服务事项下沉到社区，居民可以足不出户的享受到一些服务事项，并且网格化管理覆盖率为95%。加强党委领导，推进服务载体区域化。在社区党组织领导下，全面推行社区党建工作联席会、社区重大事项听证会、社区事务评议会等制度，提升社区党组织整合资源、统筹各方的能力和水平。简化办事程序，推进服务流程便捷化。积极与上级部门协调，通过下放审批权限、简化工作流程、统一办理标准，将过去由居委会、办事处及政府各职能部门三级审核办理的老年优待卡、生育服务证、退休认证等10项业务集中到社区一站式便民服务大厅，全面推行“一站办结、委托代办、首问责任”服务，让群众足不出社区就享受到便捷、高效的便民服务。推行网格化管理，推进服务内容精细化。推行社区管理服务站工作人员包网格，居委会委员包片区“AB岗”制度，形成了大小网格互补交叉结构，定期入户走访、收集梳理信息、协调解决问题，使服务覆盖到每一个楼院、每一户居民。搭建社区智慧平台，推进服务手段信息化。按照“智慧银川”总体部署，社区工作人员通过手机、电脑运用微信公众号和大数据平台，在社区、小区和居民之间建立数据共享和信息服务，随时采集完善居民信息，及时掌握社情民意，有效提升了服务水平。

三、取得的成效

金凤区北京中路街道社区管理体制改革试点工作开展以来，通过强化基层党建、整合社区资源、下移管理重心、延伸服务功能、推进基层民主等措施，构建了社区党委领导、社区管理服务站承载、社区居委会自治的新型社区管理体制，党的建设得到了加强，政府服务实现了前移，居民群众得到了实惠，“三社联动”格局基本形成，社区自治取得了实效。

(一)城市基层党建活力显著提升。通过探索街道社区基层党建的新路子，充分发挥社区党委统揽全局、协调各方作用，聚焦党组织建设、党员管理、治理结构、服务群众、工作职责、运行保障“六个标准化”，统筹推进非公企业、社会组织以及楼宇、街区、商圈等领域党建工作，实现“三联三共”：组织生活联过、社区工作联议、群众意见联办，党建共商、事务共管、难题共解，进一步深化了区域化大党建工作格局，有效提升了城市基层党建工作整体水平。社区党委定期召开党建联席会、社区事务评议会等，共同讨论研究社区内的重大事务，统筹推进非公企业、社会组织以及楼宇、商圈等领域党建工作，强化党建对基层治理的引领。如社区居民党支部在每月开展“主题党日+”活动时，提前将时间、地点和活动内容通知到辖区单位、非公企业和社会组织党组织，各领域党组织根据实际情况共同学习十九大精神，共同开展组织生活等，打开支部大门，促进单位、行业、企业党建和街道社区党建有效融合。实现了城市基层党建从上层着力向基层着力、从局部推进向整体推进、从简单粗放向精准发力、从各自封闭向共同参与的“转变”，弥补了“条块分割”而造成的“碎片化”，增强了社区党组织的凝聚力和战斗力，夯实了基层基础战斗堡垒。如自治区统计局党组织定扶贫报纸、哈纳斯党组织定期为居民检查天然气、中国烟草党组织开展为空巢老人志愿服务、众业造价公司党组织负责人讲党课等。

(二)街道社区社会治理成效显著提升。通过财政支出向社区倾斜，公共资源向社区整合，公共服务向社区延伸，打破“倒金字塔”型资源配比结构，街道工作人员由原先坐镇“指挥员”变成社区一线“战斗员”，结合数据信息、网格管理服务、“智慧金凤”平台等，有效发挥社区在强化政府公共服务、健全社会服务体系、解决社会突出问题、化解社会矛盾纠纷、维护社会和谐稳定等方面的积极作用。通过一站办结、委托代办等以“菜单”形式直接为社区居民办理有关社会保障、社会救助、社会治安、医疗卫生、计划生育等8类35项政府公共管理和服务事项，减少了原来办事的环节，方便了群众办事。网格员建立住户基础信息卡，做到了“四清”（即家庭情况清、人员类别清、区域设施清、隐患矛盾清），对网格内的基本情况了如指掌，使居民的服务需求、诉求表达更加直接，做到了“小事不出社区、大事不出街道”，也化解了一批具有倾向性、苗头性的矛盾纠纷，提升了社会治理的及时性、针对性和有效性。

（三）社区居委会自治能力显著提升。按照“一委一站一居”或“一委一站两居”的模式整合居委会区域，推动居委会工作和行政职能有效剥离，不再承担政府性工作事项，居委会只开展以居民会议、民主评议为主要内容的民主决策和民主监督，逐步从政府的“发言人”转变为居民的“代言人”。同时根据居民需求，组织开展各类志愿服务、培育壮大社会组织、开展文艺演出、助老助残、纠纷调解等服务，进一步发挥居委会在维护社会稳定、化解社会矛盾方面的积极作用，推动居委会回归本位，依法履行自治职能。如组织业委会选举、开居民低保评议会等。

四、经验与启示

（一）要把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿街道社区管理体制改革的一条红线，积极探索党建引领基层治理的有效路径。随着经济社会的快速发展，传统社会管理方式面临挑战，迫切需要基层党组织充分发挥推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的战斗堡垒作用。社区是城市基层社会治理的重心，社区党组织是党在城市工作最坚实的力量支撑。在街道社区管理体制改革中，只有抓住基层党建这个纲，其他改革才能纲举目张。在改革实践中，我们把加强和改善基层党的建设贯穿于管理体制改革的各方面和全过程,推动基层党建实现“四个转变”：从上层着力向基层着力转变，从局部推进向整体推进转变，从各自封闭向共同参与转变，从简单粗放向精准发力转变，达到加强统筹、上下联动、力量下沉、全面覆盖、落实落细的效果。

（二）要把街道社区管理体制改革纳入城市管理体制改革，强化顶层设计，整合各方力量，统筹稳步推进。街道社区是城市的基本单元，其管理体制运行是否顺畅，直接与城市管理水平息息相关。推行街道社区管理体制改革，要把街道社区作为城市的一个“网格”，引入“城市网格化管理”理念，纳入城市管理体制改革进行规划设计，防止就街道社区改革搞改革，避免出现在城市管理中“你管、我管，大家都管，最后谁都管不好”“职能交叉、多头管理”等老问题在新机制中的反复。规划设计中，要注重理顺市、区城市管理部门和城市网格（街道社区）的“条条”关系，处理好城市网格（街道社区）和辖区各类组织的“块块”关系，充分发挥街道社区党组织在城市管理服务、凝聚居民群众、化解社会矛盾、构建和谐社区、推动城市经济社会发展中的作用。

（三）要强化街道社区两级党组织引领基层治理功能和居委会的自治功能，建立完善共商、共建、共治、共享的联动机制。街道社区党组织是城市基层党建的核心，中组部在全国城市基层党建工作经验交流座谈会上赋予了街道社区党组织引领基层治理的新功能。在创新街道社区管理体制改革中，要把街道社区党组织作为党在城市的执政基础，既要解决好下达“过河”任务，又要解决好“桥”和“船”的问题，特别要赋予其统筹协调“城市网格”内人、财、物的权限，赋予其统筹协调“城市网格”内机关事业单位、非公经济组织、社会组织共同参与城市管理的职责，让共建成为联结网格内各领域党组织的“轴心”。在强化社区党组织统筹协调功能的基础上，要正确区分社区（区域概念范畴）和居委会（组织概念范畴）两个不同概念，强化居委会自治组织“自我管理、自我教育、自我监督”职能，避免出现以社区代替居委会，弱化居委会的自治功能；以居委会代替社区，弱化社区统筹协调功能“双弱化”现象。

（四）要坚持重心下移、力量下沉，突破现行街道社区管理体制，优化街道、社区和居委会的组织设置。上面千条线，下面一根针。城市管理越向下，越需要坚实的力量支撑。现行资源配置中街道强、社区弱，这种倒金字塔式组织设置结构已不符合城市管理需要。创新街道管理体制改革，要以“一个城市=N个城市网格（街道）”；“一个城市网络（街道）＝N个社区（按小区划分）”；“一个社区＝N个居委会（按楼院划分）”总体设计思路，形成无间隙的网状管理模式。同时，要调转街道和社区的资源配置，在保证街道办事处满足统筹协调功能的前提下，整合街道办事处的内设工作机构，采取街道机关干部“倒蹲点”的方式，向社区党组织分流人员，减少街道管理层级，建立紧凑、干练的“扁平化”组织结构，实现提高街道统筹协调工作时效、充实社区力量配置的双重效果。在社区党组织的领导下，按照便于居民自我管理、自我服务、自我监督的原则，科学设立居委会，人员通过民选产生，享受生活补贴，依法履行《城市居民委员会自治法》的职责。

（五）要整合辖区资源和力量，创新政府提供公共服务方式，积极回应群众对美好生活的向往。街道社区管理体制改革，最终目的是提高服务居民和社区各类组织的能力，满足居民和各类组织日益增长的多元化需求。创新社区管理体制改革，要解决街道市民服务中心、社区便民服务站两级服务机构力量分散、权限不对称的问题，整合组建社区服务中心，借助智慧城市建设，打通市、县（市）区、社区服务中心信息壁垒，构建共享共用、互为补充的“零距离”服务圈。要以“开放式服务”理念，鼓励和支持街道社区面向城市网格内各类组织、城市网格内各类组织面向居民开放服务资源，增强居民和各类组织的归属感。各级政府要培育发展生活服务类、文体活动类等社会组织，鼓励支持各类社会组织进社区，加大向社会组织购买服务力度，以社会组织提供的专业化服务，替代社区党组织和居委会提供的“简单服务”，提高服务能力和水平。

五、评论与探讨

随着街道社区改革试点工作的有序推进，下一步我们将深入贯彻落实自治区、银川市有关决策部署，扎实推进街道社区管理体制改革工作，深入总结梳理可复制、可推广的改革经验，为区市街道社区管理体制改革趟出新路子、培树好典型，全面提升城市基层党建工作水平。

（一）坚持党建引领。把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯穿街道社区管理体制改革的一条红线，积极探索党建引领基层治理的有效路径。

（二）坚持统筹推进。把街道社区管理体制改革纳入城市管理体制改革，强化顶层设计，整合各方力量，统筹稳步推进，防止就街道社区改革搞改革，避免出现在城市管理中“职能交叉、多头管理”等老问题在新机制中再次出现。

（三）坚持上下联动。强化街道社区两级党组织引领基层治理功能和居委会的自治功能，坚持重心下移、力量下沉，突破现行街道社区管理体制，优化街道、社区和居委会的组织设置，建立完善共商、共建、共治、共享的联动机制。

(四)坚持提升服务。解决街道市民服务中心、社区便民服务站两级服务机构力量分散、权限不对称等问题，进一步整合辖区资源和力量，创新政府提供公共服务的方式，积极回应群众对美好生活的向往，构建共享共用、互为补充的“零距离”服务圈。