浙江省台州市路桥区：打造“城市会客厅” 破解中小城市基层治理难题

一、案例背景

路桥区作为台州市主城区，地处浙江东部沿海，是改革开放的先发区和经济强区，在全国综合实力百强市辖区中排名第47位，全区人均GDP即将突破2万美元。路桥区下辖6个街道办事处22个社区，共有非公企业1.5万余家、社会组织434家、超亿元以上市场22家，常驻人口62.7万人、外来人口27.0万人。随着路桥城市化进程的加速，城区街道日渐成为地区生活的承载点、城市主体的集聚点和矛盾纠纷的交汇点。中小城市特有的“城市病”成为影响城市发展，尤其是制约城市治理的顽症痼疾，具体有三个方面：

（一）村社建制并存“融合难”，城市治理缺乏“一锤定音”的领导核心。在城市化推进中，村改社区是其中的显著标志。相比北京、上海、广州等一线城市经过较为彻底的村改社区，建立现代化城市社区，中小城市社区还处于农村社区向城市社区发展的过渡阶段。这一阶段的鲜明特征就是行政村和社区建制并存。以台州市路桥区为例，该区街道社区中村社建制并存的有15个，占比68.2%。而由于村社地位相当、领导地位难明确，职能交融、工作责任难厘清，村社之间摩擦矛盾不断。据统计，路桥区建制并存村社中，相处和谐、配合默契的村社有8对，占53.3%。近年来，随着流动人口管理、消防安全整治等城市治理工作问责力度的不断加大，村社工作推脱、矛盾纠纷呈明显上升趋势，如该区桐屿街道今年1-8月因城市治理工作不力被问责的村社共7个，其中存在村社矛盾的占42.9%。

（二）行业主体分散“联动难”，城市治理缺乏“一呼百应”的工作氛围。相比一线城市，中小城市经济社会发展虽然达到一定水平，但总体而言行业主体仍停留在“各自为战”的发展状态，行业管理不够精细、工作指导有欠深入、党的建设存在短板。以路桥区为例，截至2018年年初，该区民个协虽已实现个体工商户、民营企业全覆盖，但管理粗放、力不从心，分行业统筹管理存在明显空白。这些现状对城市治理产生了直接影响。截至年初，主城区76家专业市场单建党组织仅有11.8%；30人以上企业中，建立党组织的仅占43%，而更深层面，城市主体沟通联动效率低，企业承担社会责任，尤其是参与城市治理的愿望普遍不高。2018年以来共有390余家企业因消防安全、环境污染、违章建筑等原因被责令停业整改；在创建国家文明城市期间，仅有19.7%的企业主动参与城市治理。

（三）群体素质偏低“共建难”，城市治理缺乏“一马当先”的社会力量。城市人群综合素质偏低也是中小城市与一线城市的本质区别之一。本地人口方面，尽管高等教育普及程度不断提高，而受到一线城市人才虹吸效应影响，二线城市人群整体素质并未得到明显改变。如路桥区每年返乡创业就业大学生比例仅为9%。另据统计，当前路桥区城市社区党员大学本科以上学历占比18.5%，与一线城市相比存在明显差距。外来人口方面，受高等教育资源缺失、产业链低端等因素影响，中小城市外来人口绝大多数集聚在劳动力密集行业。据统计，路桥区外来人口中大专以上学历仅占5.36%。2018年以来刑事案件中，68.3%涉及外来人口；火灾事故中，77.2%涉及外来人口出租私房。群体素质偏低直接体现在社会治理力量缺失。以治安巡防为例，路桥区参与巡防工作群体基本局限在社区联防队员和党员，群众参与率不足13%。

二、主要做法

（一）坚持“大党委”理念打造“城市会客厅”联动平台，推动共治资源广泛聚合。突出社区在城市治理中的核心地位，打造“城市会客厅”平台，全方位聚合村社、两新、机关、新兴领域党组织力量，构建城市基层共建共治工作格局。一是建体系，明确核心。成立隶属于街道党工委的社区“大党委”，由街道副科级党工委委员兼任党委书记、社区党组织书记兼任专职副书记、村党组织书记兼任副书记。在社区大党委下设立“城市会客厅”，负责“大党委”日常运行管理，切实突出社区的核心地位，形成“大党委”工作掌控力。二是抓覆盖，全面联动。将区域内各党组织，包括村社党组织、两新党组织、机关企事业单位党组织等纳入社区“大党委”统一领导。建立“周轮值、月例会、季活动、年述职”制度，确保“城市会客厅”实体化运行。三是强参与，深度共建。建立“城市会客厅”议事会议制度，根据社会治理工作需要，明确辖区内重点领域、重点单位党组织书记担任议事会议成员，所有党组织书记均列席参加议事会议。如该区路桥街道根据“一社一市场”的实际情况，明确各市场党组织书记担任议事会成员；路北街道针对辖区商务楼宇众多的实际情况，明确楼宇党建综合体书记担任议事会成员。

（二）坚持“大网格”模式构建“城市会客厅”工作基底，推动共治力量深度下沉。整合城市各层面共治力量，创新党员微格模式，让城市党员群众成为“城市会客厅”在一线的“红色岗哨”，切实推动城市治理向末梢延伸。一是注重精细化，推动微格建设全面覆盖。优化完善党员联系户制度，结合城市不同领域实际情况，划分党员微格，每一个微格至少配备1名党员微格员和1名群众兼职微格员。如在居民住宅区，根据党员居民分布和民情管控难度等情况，按照“就近、就亲、就便”原则，划分微格；在商圈市场，根据经营门类、党员经营户数量，划分微格。目前，全区共建立城市治理微格2919个，参与党员3081名。二是注重功能化，推动微格管理重点突出。聚焦城市基层治理重点、难点群体，探索功能化微格建设。如针对流动人口管理难题，在流动人口居住聚集地建立新居民党员微格318个，吸收流动人口党员391名，全力推动“以外管外”；针对老龄化问题严重的老旧小区，建立“五老”党员微格（老党员、老专家、老教师、老战士、老模范），目前共有242名老党员担任微格员，有效实现“以老助老”。三是注重专业化，推动微格服务精准高效。充分发挥城市各行业党员专业能力，积极组建专业化党员管理服务队伍。如联合辖区派出所，建立警官服务队，开展治安巡防、防盗讲座等活动；联合辖区律师事务所，建立律师服务队，开展义务调解和法律咨询服务等活动。截至目前，共开展各类讲座213场，调解矛盾纠纷511件，开展治安巡防1.2万人次。

（三）坚持“大数据”思维打通“城市会客厅”信息渠道，推动共治舆情高效处置。将互联网、大数据理念引入“城市会客厅”建设，打造城市治理综合平台。一是升级硬件，全面排布“移动探头”。对标城市治理需求，将原有的“党建民情通”APP进行系统升级，植入城市治理问题摄录上报、通报在线收看等功能。要求党员微格员、兼职微格员，第一时间将掌握的矛盾纠纷、安全隐患、群众诉求录入并上报。“城市会客厅”按照“信息收集、分流交办、完结督办、信息反馈”的流程进行综合处置。“党建民情通”推行以来，全区城市治理信息上报数量增长达54倍。二是整合信息，精细绘制“治理云图”。加大资金、技术投入，推动“党建民情通”与平安通、流管通、食安通等平台互联互通，实现信息整合共享。在此基础上，依托“百晓民情图”“百晓水系图”等城市基层治理基础档案，综合利用上报的海量综治信息数据库，进一步绘制城市治理云图，推动可视化数据管理，实现城市形势智能分析评估。三是联动处置，着力推动“一线破难”。制定格情分类分级处置办法，推行“三会”制度：建立微格协调会，重点协商解决微格内一般性事务；建立“城市会客厅”议事会，重点协调解决区域性、普遍性问题；建立街道联席会，重点联合解决重大或突发性事件。截至目前，依托“三会”共解决各类城市治理问题502件。如路桥街道城中村改建工作中，依托“城市会客厅议事会”，120小时内解决各类矛盾纠纷52件，化解信访苗头11件，推动区块100%签约。

（四）坚持“大考评”机制强化“城市会客厅”成员管理，推动共治氛围全面营造。按照权责对等、利责统一原则，构建“一荣俱荣、一损俱损”利益共同体。一是全方位明责。制定出台“城市治理责任落实和追究办法”，明确“城市会客厅”各主体责任。如微格员对本微格巡查走访、信息采集、信息上报工作负主要责任，议事会议成员对本单位、本领域基层治理工作负主要责任等。采取经济挂钩、组织处理和纪律问责等多种方式，确保问责瞄准痛点。如微格员履职不到位，明确将党员组织关系迁入党性教育支部；社区发生城市治理事故，主职干部和非主职干部按比例扣除绩效报酬。二是多手段激励。个人层面，实施“双向进入”培养模式，将优秀兼职“网格员”优先发展为党员；优秀“网格员”优先列为“大党委”委员和“城市会客厅”议事会议成员。组织层面，针对村社和两新组织，将城市治理考核作为优秀基层党组织评选的重要参考，并优先纳入党建示范点创建名单；针对机关单位，将社会治理考核纳入“满意机关”评比计分项目。三是深层次保障。全面落实党费返还等优惠政策，每个“城市会客厅”专门划拨20万元专项经费用于城市治理工作，区级层面每年统一对表现突出的“微格员”给予适当津贴补助。此外，进一步加强政策倾斜，将“城市会客厅”建设优先纳入“一事一议”等奖补项目。截至目前，共完成19个“城市会客厅”建设，补助资金1450万元。

三、成效与反响

路桥打造“城市会客厅”破解城市治理难题的做法得到基层群众、各级领导和社会各界的一致好评。具体有三个方面成效：

（一）将原先政府主导的治理方式变为全民动员，构建了“党员带头、全民参与”的协同化治理格局。“城市会客厅”改变了“多数人看、少数人干”的传统行政手段治理模式，以党建为纽带把街道社区、驻区单位、各个行业和各个领域党员力量统筹整合起来，把城市各层面群众发动起来，走共驻共建、共治共享的大治理路子，真正实现了组织优势、治理资源、服务功能最大化。截至8月份，全区参与城市治理党员、群众人次分别同比增长128.2%和269.3%；主城区治安、盗窃、“两抢”接警数分别同比下降5.1%、13.8%和54.7%；安全事故、火灾事故分别同比下降50%和56.3%。

（二）将原先孤立单一的信息孤岛变为信息大陆，构建了“互通互联、智能高效”的数据化治理格局。“城市会客厅”依托大数据手段，将原先孤立的条线信息通过“党建民情通”实现了“采集、整理、分流、处置、反馈、督查”的有效统一，破解了长期以来条线上“信息孤岛、数据休眠”问题，真正推动城市基层治理数据化、智能化发展。截至8月份，全区共上报各类基层治理信息216万条，列全省第一，根据上报信息，发现流动人口违法犯罪线索417条，协助破案371起。

（三）将原先层层递交的矛盾处置变为源头下移，构建了“就地了事、事不出格”的扁平化治理格局。“城市会客厅”以“网格管理”为基底，下沉党员、发动群众，打造了“人熟、地熟、情况熟”的“熟人社会”治理。同时，依托联动处置机制，形成了问题介入早、矛盾化解快的治理新模式。目前，主城区95%以上治理隐患在“城市会客厅”层面得到了解决。如“四小车”专项整治中，发挥“微格员”熟悉情况优势，实现所有问题、矛盾、纠纷一线解决，仅用一周就平稳高效完成全区“四小车”退运“清零”。

四、经验与启示

（一）城市治理必须坚持实事求是，以破解实际问题为“本”。城市治理工作各地面临的情况不尽相同。必须要实事求是，根据城市的发展阶段、突出矛盾、问题短板，系统谋划、针对施策，从根本上破除各种不利于形成城市治理新格局的“路障”和“瓶颈”。

（二）城市治理必须坚持党建引领，以发挥组织作用为“魂”。要把全面加强党对城市工作的领导贯穿始终，结合实际，优化城市基层组织体系，以党建引领构建城市组织共建共享、党员干部带头垂范、基层群众积极参与、开放融合、齐抓共管的城市治理工作格局。

（三）城市治理必须坚持解放思想，以创新模式机制为“核”。要善于打破传统城市治理的惯性思维，以契合城市主体需求的组织形式、适应基层治理形势的工作模式、满足党群价值实现的激励方式为基本遵循，创新城市治理模式机制，切实打造现代化城市治理工作体系。

（四）城市治理必须坚持群众满意，以群众所需所盼为“根”。要把群众需求作为城市治理的出发点和切入点，推动形成“优化城市治理服务群众、凝聚群众”到“发动群众、带领群众参与城市治理”的良性循环，真正以群众需要的城市治理增强群众获得感和幸福感。

五、探讨与评论

审视路桥城市治理工作，具体有三个特点：首先是格局大，路桥探索不仅局限在一街一域一区，而是以路桥为例，聚焦城市治理难题、探索工作方法路径，进而延伸到同类中小城市，为其提供参考和范本；其次是理念新，以共建共享的大党建思维，打造“城市会客厅”载体，整合区域党建资源，打通领域治理边界，营造了区街统领、行业引领、区域融合、上下联动的工作氛围；再者是路径实，以党员微格为抓手，形成了“队伍下沉、信息收集、问题处置、考评激励”全链式一体化工作体系，从根本上满足了群众城市治理需求。综上，路桥打造“城市会客厅”破解城市治理难题的做法值得学习、借鉴、推广。