江西大余县：建立“一体四翼、五共联动”新模式 助推城市基层党建融合共赢

一、背景与起因

随着经济社会改革的不断深入，城市也不断发展壮大，城市社区不仅成为城市新的经济增长点、各项工作的承接点，也逐步成为社情民意的集中反映点、社会稳定的保障点，城市的服务对象、工作内容、组织方式等发生了深刻的变化，居民日益增长的美好生活需要和城市不平衡不充分的发展之间的矛盾凸显出来，对城市基层党建尤其是党组织发挥凝聚人心、创新管理、服务群众、促进和谐提出了新的要求和挑战。江西省大余县地处江西南大门，总面积1368平方公里，总人口31万，其中城镇面积104平方公里，有10个城市社区，总户数1.6万户，人口6.2万，驻区单位92家，非公企业5个，社会组织9个，商务楼宇9栋，商圈市场7个，居民小区31个，社区党员864人。近年来，大余县积极探索城市基层党建的新路子新方法，经多次深入调研，发现推进城市基层党建还有种种隐忧和困扰。一是城市更大了，服务群众距离变远。最大的社区有1.3万居民，社区干部9名，最小的社区有1600多居民，社区干部5名，居民小组形同虚设，人少事多无报酬待遇，与群众靠不近、贴不紧，无法实现主动服务。二是社会更多元，各方利益力量变散。现在村居交错，城市中有机关事业单位、非公企业和社会组织、各类团体，阶层分化，诉求多元，但城市基层党组织设置不合理，党的组织和工作“两个覆盖”不够充分有效，社区党组织存在“小马拉大车”问题，协调各方利益矛盾时往往是孤军奋战，常陷入前后夹击的困境。三是党员更多了，先锋作用发挥变弱。随着近年来国有矿山企业转制地方、大学生毕业和退伍军人回原籍地，社区管理的党员大幅增加，但这些党员的认同感、归属感不高，引领改革发展、和谐共建等作用发挥不好，合力不足，党员和组织优势都转化不够。

二、做法与经过

为认真贯彻党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，落实全国城市基层党建工作座谈会精神和省市有关要求，针对推进城市基层党建存在的种种情况和问题，大余县积极推动构建形成以社区党工委为核心、社区党组织为基础、驻区单位党组织、新兴领域党组织和全体党员同驻共建的全域党建“一体四翼”协同格局，服务发展、服务民生，服务群众、服务基层党员，引导组织共建、资源共享、队伍共管、活动共融、事务共治等“五共联建”，统筹推进社会治理“横向到边、纵向到底、纵横交错、互动共治”，力争形成党建引领坚强有力、管理运行标准规范、党员群众共治共享、社会各界积极参与、基层党建严格规范的城市基层党建和社会治理新格局，实现党建工作与中心工作、城市建设相融相促，为城市改革发展厚植根基、凝聚力量。

1.一体四翼，构建全域党建协同格局。

一是完善领导体系。县级层面，县委成立城市基层党建工作领导小组，建立城市基层党建工作联席会议制度，县委组织部、县委宣传部（文明办）、县民政局、南安镇、县社区党（工）委共21个部门和单位参加城市基层党建联席会议，定期对城市基层党建工作进行研究谋划、分析研判、督促落实，对社区和各单位、行业、领域党建工作同谋划、同部署、同推进、同落实。社区党工委层面，理顺城市基层党建工作领导体制，设立社区党工委和社区管理委员会，管辖城区10个社区，纵向构建县、工委（管委会）、社区三级领导体系，横向构建工委（管委会）、社区、居民小区三级联动体系。社区层面，成立有4个党委、2个党总支和4个党支部，由社区党组织牵头，在抓好党组织自身建设的同时，联系和协调55个共驻共建单位共同抓好城市基层党建工作各项任务落实。

二是完善组织体系。县级社区党工委履行主体责任，充分发挥在区域化党建工作中的统筹协调功能，通过整合各方资源，搭建平台，着力推动党工委、社区、小区、驻区单位、新兴领域党组织多元共建，构建同驻共建新格局。城市基层党建工作联席会议吸收驻社区有关部门单位、新兴领域党组织相关同志参加，统筹推动城市基层党建工作，一般每季度召开一次会议。在园区、商圈、楼宇推行建立“区域型”党组织14个，在市场紧密型企业、互联网企业、行业组织中推广建立“产业型”党组织4个，在外出务工流动党员中建立“网络型”党组织6个，大力推进党在新兴领域的组织覆盖和工作覆盖。

三是完善运行机制。社区党组织履行具体责任，准确掌握和对接服务需求，定期组织党员开展活动，联系服务群众。社区“大党委”（大党总支）吸收驻社区民警、业委会、物业公司及相关单位的党组织负责同志和党员等参加，就社区公共事务开展民主协商，一般每季度召开一次会议。建立并完善“社区党委（党总支）—小区（网格）党支部—楼栋（楼组）党小组”三级架构，推选业委会的党员负责人、在职或退休党员领导干部担任书记，安排社区工作者党员担任兼职副书记或兼职委员，吸收小区在职、退休、流动党员参加，引导小区党支部成员和业委会党员负责人交叉任职，直接联系服务小区党员群众。

2.五共联动，统筹推进社会治理创新。

一是组织共建。按照“就近就便、相对均衡”的原则，为每个社区合理安排5－6个机关事业单位和100名左右党员与社区党组织结对共建，探索区域化党组织融合、加强党员双向管理等有效方式，推动社区与驻区单位党组织之间、党员之间联系互动、共建互补。结对共建单位应与社区签订共建协议，结对共建单位党员与社区签订志愿服务协议，明确定期召开工作例会、提供经费资助、解决实际困难、为社区办实事好事、志愿服务内容等共建事项。

二是资源共享。整合搭建以社区党建服务中心为主阵地、驻区单位相配套，开放式、共享型、融合性的城市基层党建活动平台，推动街道社区党组织与驻区单位党组织共享联建。加强信息沟通，经常走访交流，及时通报情况，促进工作协调。开放活动阵地，推动区域内各单位相互开放党建、教育、文化、体育等阵地场所，打造“一阵地多功能”群团工作新平台，最大限度发挥现有阵地作用。开展双向认领，互相提供资源清单和需求清单，社区为驻区单位提供区域性便利资源，驻区单位以认领项目形式参与区域化党建。

三是队伍共管。推行党员志愿服务“时间银行”模式，大力推进机关事业单位在职党员社区报到开展志愿服务，每年至少参加一次社区党组织生活、与社区干部进行一次座谈、开展一次社区调研，认领一个“微心愿”、当一天社区志愿者。建立健全在职党员社区报到情况登记制度，把社区表现情况纳入参加社区报到党员民主评议和年度考核的重要内容，社区党组织和共建单位党组织开展民主评议党员工作，双向邀请对方的党员代表列席，听取评议意见。同时，探索强化社区党组织在干部考察中的监督职能，凡拟提拔重用的科级干部都征求所居住社区的意见。

四是活动共融。社区采取面向社会公开征集党员建议等办法，确定党内工作和党组织活动主题，在开展活动前，将活动主题、内容、时间、地点等向社会公布，广泛吸引共建单位党组织和党员参加，调动党组织和党员参与的内在动力。鼓励共建单位和社区党组织共上党课，同过“党员活动日”，联合开展各类服务活动。推行社区党组织和机关事业单位党组织开展活动双向通报制度。

五是事务共治。结合在职党员进社区活动，向居民广泛征集微心愿，开展微服务、微公益。成立社区共建理事会、楼栋自治管理小组、商家自治联盟等“微自治”组织，发挥沟通联络、矛盾调解、活动组织等作用，提升居民公共参与意识，逐步提升基层群众自治水平。开展组团式服务，推动社区党组织整合驻区单位力量、专业社会组织、社工义工力量等，组成相对固定、各具特色的服务团队。

3.常态引领，不断完善规范基础保障。

一是明确主要职责。依据社区工作事项清单建立社区工作事项准入制度，应当由基层政府履行的法定职责，不再要求社区居民委员会承担，不再将社区居民委员会作为行政执法、拆迁拆违、环境整治、城市管理、招商引资等事项的责任主体，全面清理政府各职能部门要求社区居民委员会出具的各类证明。实行社区管委会统一对社区工作进行综合考核评比，各职能部门不再单独组织考核评比活动，取消了对社区工作的“一票否决”事项。

二是加强财政保障。落实“权随责走”“费随事转”，确保城市基层党建年度工作经费足额到位，保障每个社区工作经费不少于5万元、服务群众专项经费不少于5万元。在保障社区“两委”成员报酬基础上，县委统筹各类资金，涉及社区的支持政策和相关项目、资金捆绑打包，直接由社区党组织负责落实。共驻共建单位每年向与共建的社区提供不少于5000元作为社区建设和服务群众经费。

三是拓展组织阵地。切实落实社区综合服务设施，在楼盘建设、棚户区改造、征地拆迁过程中统筹考虑、全面解决了8个社区党组织无固定活动场所或社区党组织活动场所面积狭小问题。通过优化整合社区现有办公场所、综合服务设施，按照“办公场所面积最小化、服务场所面积最大化”的要求，强化服务群众功能，同步推进社区党组织活动场所建设标准化、规范化。同时，社区党工委设立综合性、区域性党建服务中心（即县级社区综合服务中心），社区建立独立或相对集中的党群服务站，小区建立小型、相对分散的党群之家，打造成为整合区域党建资源、展示党建活动和党员风采以及开展组织关系接转、政策咨询、民主议事、教育培训等党建工作联系服务党员群众的主阵地。

四是加强干部队伍建设。从建立完善选配、教育、管理和激励机制入手，加强社区干部队伍建设。第一，推进社区党建“层级管理”模式，将社区党建工作列入乡镇目标管理岗位责任制，每年年终进行考核考评，落实基层党建工作责任制。第二，鼓励复员退伍军人、大学毕业生、县乡机关和企事业单位退居二线的党员干部回社区工作，优化社区干部人员结构。2015年以来，全县共向社会公开选聘社区干部23人，社区居委会干部由原来的平均3-5人增加到5-9人。第三，推行社区班子任期目标责任制度，社区干部实行岗位目标绩效考核管理，推行年底述职评议制度，对获考核优秀、群众公认的5名社区党组织书记、主任优先选聘为乡镇事业单位工作人员。第四，依托县委党校、农民培训学院和党员创业基地，对所有社区干部每年进行至少24课时的党建知识、业务知识培训，切实提高他们贯彻执行政策、服务居民、化解矛盾纠纷和加强自身建设的能力和水平。

三、成效与反响

通过推进城市基层党建，不仅激发了机关、国企、中小学校、“两新”等驻社区单位党组织的党建活力，让他们可以密切联系群众、为群众提供志愿服务，同时通过构建党建带群建的模式，也充分调动了各类群团参与，实践了“全域化”的党建理念，营造了同心协力、齐抓共管党建的良好氛围。在加强党的建设、服务社区群众、破解基层治理难题、创建全国文明城市中的核心领导作用显著增强，基层党组织的凝聚力和战斗力进一步提高。

1.基层党组织组织力大力提升。一方面，强化了基层党组织在领导社会各项事业发展中的核心地位。通过推行城市基层党建，以“全域化”党建理念为指导，以社区党组织为基础，统筹驻社区单位党组织、新兴领域党组织和全体党员的力量，按照“组织共建、资源共享、队伍共管、活动共融、事务共治”等“五共联建”的模式，打破了社区党组织以往的“人情式”、“化缘室”等传统型的“共驻共建”关系，树立全县上下党建资源“一盘棋”，实现了党建资源跨行业、跨区域、跨部门的最优配置，形成了党建引领坚强有力、党员群众共治共享、社会各界积极参与的城市基层党建和社会治理新格局。另一方面，强化了基层党员的教育管理。通过加强城市基层党建工作，积极推动机关、国企、学校、“两新”组织党员参与社区服务，参与共驻共建社区的组织生活。今年以来，县人民医院党支部、县妇幼保健院党支部深入10个城市社区开展“党员志愿者爱心义诊”活动，累计义诊2321人次，解决群众问题850余个。近年来，大余县流动党员东莞支部利用端午、中秋、“七一”等节假日，组织返乡党员深入社区开展“爱在行动，为爱奔走”、“护蕾暖心”等爱心活动，为28名贫困学生和孤儿捐助善款12.6万元。

2.基层党组织沟通协调机制进一步完善。通过城市基层党建将驻社区的党组织有机联合起来，打破以往社区内各党组织“各自为政”、“老死不相往来”的壁垒，实现了“纵横交错、左右贯通、互动共治”的良好沟通局面。一是建立了城市基层党建联席会议制度。县委成立了城市基层党建工作领导小组，建立了城市基层党建工作联系会议制度，定期对城市基层党建工作进行研究谋划、分析研判、督促落实，对驻社区和各单位、行业、领域党建工作同谋划、同部署、同推进、同落实。各社区党组织建立城市基层党建联系会议制度，共驻共建单位积极参与，并邀请工、青、妇等群众组织代表参加，共同商议社区党建和社会事务，促进了党组织力量统筹和沟通常态化。二是建立兼职副书记、委员制度。从社区共驻共建的单位中，选派工作扎实的党员领导干部担任社区副书记或兼职委员，目前共选派了兼职副书记10人，兼职委员50人。三是实施党员县领导挂点联系社区制度。党员县领导分别挂点联系1个社区，挂点县领导每月至少2次到所联系的社区了解具体情况，帮助分析问题，解决联系点社区、居民遇到的困难，实现力量和资源的精准对接，大幅提高基层治理能力。

3.基层党组织服务水平进一步提升。一是党员志愿服务开展有声有色。以社区老党员、离退休党员和机关企事业单位在职党员为骨干，组建了14个党员志愿服务队，拥有党员志愿者2120余人，定期开展环境整治、矛盾纠纷调解、乡风文明宣传、创建全国文明城市、扶贫帮困等各项志愿服务，进一步提升了社区党组织服务群众的能力。同时，推行党员志愿服务“时间银行”模式，党员志愿者根据自己的专业特长和意愿认领服务岗位，通过爱心结对、扶贫帮困、便民服务等方式为社区居民提供“一对一”服务，由社区党组织聘请的党员志愿者通过系统记录服务时间，以时间币的方式存在时间银行。当自己遇到困难需要帮助时支取“被服务时间”，由社区党组织安排专业化的志愿者前往帮助。结合在职党员到社区报到活动，对接解决问题1235个，不断提升基层党组织组织力，进一步激发了党员志愿服务的主动性和创造性。二是结对共建能力得到增强。安排了55个机关企事业单位与10个社区结对共建，探索区域化党组织融合、加强党员双向管理等有效方式，推动社区与驻区党委党组织之间、党员之间互动、共建互补。比如：石桥下街社区党委在大余中学党支部、南安中学党支部等的大力支持下，推进“党建+传统文化”，打造“雨花台国学堂”；余西街社区党委，以大余智慧党建平台为支撑，建设“智慧余西”示范社区，通过“线上+线下”模式，解决了困扰社区多年的流动党员教育管理难题。三是推动阵地资源共享。建立“财政支持为主，单位共驻共建”等多元化筹资机制，整合资金1200余万元，为社区阵地建设提供资金保障。同时，机关企事业单位等党组织活动场所为社区党组织免费开放活动场所，并联合开展党员活动日，推动区域内各单位相互开放党建、教育、文化、体育等阵地场所，打造“一阵地多功能”群团工作新平台，最大限度发挥现有阵地作用。

四、经验与启示

我县探索建立“一体四翼、五共联建”城市基层党建新模式的主要有四点启示：

1.党组织书记是关键。火车跑得快，全靠车头带。各级党组织书记就是抓好城市基层党建工作的车头，只有紧紧扭住党组织书记这个“牛鼻子”，切实形成“一级抓一级、层层抓落实”、“书记抓、抓书记”的良好党建氛围。我县将共驻共建单位党组织支持社区党组织建设情况纳入党建工作考评重要内容，进一步压实共驻共建单位党组织书记党建责任。

2.加大投入是前提。没有投入就没有产出，破解党建工作难题的前提条件就是加大党建经费投入。比如：每年统筹500万元社区建设经费，并下力气大力提升社区干部待遇。目前，社区书记、主任报酬3800元/月，社区一般干部报酬3500元/月，达到社区所在乡镇（街道）科级领导干部工资水平，同时建立待遇正常增长机制，进一步激发了社区干部工作的积极性。

3.制度机制是保障。推动城市基层党建工作就必须要依靠责任清晰、分工明确、沟通顺畅、监督有力的制度。我县建立了城市基层党建工作联系会议、共驻共建、兼职副书记（兼职委员）制度和志愿服务等制度。这一系列行之有效的制度为推动城市基层党建工作跨越式发展提供了制度保障。

4.融合共赢是关键。以往有的驻社区党组织参与社区工作积极性不高，对于社区事务工作支持力度不大等老大难的问题。近年来，通过党员领导干部挂点联系社区、共驻共建、机关党员到社区报到等措施，推动开放式、共享性、融合性的党建活动平台建设，激发了共驻共建单位、党员干部参与社区事务的积极性，真正达到了共驻共建、融合共赢。