辽宁大连市：探索“一总三联六化”工作思路 以城市党建引领城市基层治理创新发展

工作背景

大连市位于辽东半岛南端，是中国东部沿海重要的经济、贸易、港口、工业、旅游城市。全市共有基层党组织30085个，党员54.4万名，城市基层党组织和党员占总数的70％左右。全国、全省城市基层党建工作会议后，大连市深刻把握中央和省委关于城市基层党建工作的总要求，切实加强和改进党对城市工作的领导，坚持巩固党在城市执政基础、增进人民福祉为目标，以街道社区为核心，以党建引领基层治理为抓手，以街道社区党组织为核心，以提升组织力为重点，探索实践了“一总三联六化”的总体思路，努力走出一条城市基层党建引领城市基层治理创新发展的新路子。

工作做法

“一总三联六化”工作思路：“一总”即“一个总目标”，通过优化组织设置，创新工作方式，强化人才配备，全面加强城市基层党建工作，进一步扩大在城市的组织覆盖和工作覆盖，进一步增强基层党组织的政治功能和服务功能，进一步提升党领导城市基层治理的能力。“三联”即“三个工作理念”，上下联动，构建城市基层党建的运行机制；左右联动，扎实推进街道、社区和驻区单位党建工作融合共建；党群联动，健全完善党建引领基层治理体系。“六化”即“六项重点工作”，区域化创新机构设置，网格化构建组织体系，协同化构筑共建格局，社会化完善治理体系，智能化提升党建效能，项目化推动工作落实。

1.区域化创新机构设置，增强统筹领导力

随着经济社会发展的不断深入，原有计划经济条件下形成的街道、社区管理体制已不能完全适应新形势新任务的需要。针对当前城市基层党建工作“缺机构、少人手”、“上下不贯通”的问题，我们坚持把城市基层党建工作与当前正在推进的机构改革统筹考虑，建立自上而下、上下贯通的市、区、街道三级党建工作机构。一是强化顶层设计。着眼城市基层党建重点任务，结合大连城市改革发展需要，全面对标上海等先进地区，在深入调研的基础上，形成《大连对标上海城市基层党建工作调研考察报告》，为市委决策提供依据。会同市委、市政府相关部门制定印发《关于全面加强城市基层党建工作引领基层治理创新的实施意见》等“1+9”系列文件，突出问题导向，着力补齐短板，以城市基层党建牵动各领域基层党建工作全面进步、全面过硬。二是注重整合职能。着眼于面向基层、面向群众、优化服务，推行“大部制”改革，对职能相近的机构合并设立或合署办公，在街道内设机构中统一设置区域党建办公室，统一设立党群服务中心，配备专职社区工作者，按照开放式、集约化、共享性要求，面向区域内所有党组织和党员群众开展服务。在此基础上，取消各地区对街道招商引资等经济工作的考核指标，加大对街道党工委履行抓党建主体责任的考核力度，并赋予街道党工委对职能部门派出机构负责人的人事考核权和征求意见权、规划参与权、综合管理权、区域内事关群众利益重大决策和重大项目的建议权，引导街道党工委聚焦抓党建、抓治理、抓服务的主责主业。三是落实减负增能。严格执行社区事务准入制度，确需下放社区的工作事项，须经区市县党委政府严格审核把关，并做到人随事动、权随责走、费随事转。坚持完善社区党组织书记主持居务联席会议制度和以居民满意度为主要内容的服务评价制度。整合各类支持基层的政策、资金和项目，以社区党组织为主渠道，统筹落实服务群众项目。制定街道社区“便民服务事项清单”，推行受理、办结“一体化”“一站式”服务模式，把群众办事“最多跑一次”落实到位。四是抓好队伍建设。实施“头雁工程”，把政治素质高、群众信得过、服务有本领的优秀党员干部选拔到街道、社区党组织书记岗位上来。在全市设立社工编制，实行总量控制、动态管理。积极推行社区工作者职业资格准入制度，不断完善培养开发、评价发现、选拔使用和激励保障方面的政策制度。设立岗位等级序列，形成正常增长机制，建立与岗位等级、绩效考核相衔接的社区工作者职业薪酬体系。

2.网格化构建组织体系，提升基层组织力

随着社会保障事务的不断增加，“上面千条线，下面一根针”的现象的问题逐步凸显。针对为民服务“效率低”“质量差”的问题，积极推进网格化管理，采取“三步走”，推动社会治理向基层延伸，初步实现 “人在格中走、党在格中建、事在格中办”。一是在街道社区层面建立党组织兼职委员制度。持续推进街道“大工委”、社区“大党委”建设，吸收驻区单位党组织负责人以及业委会、物业企业中的党组织负责人兼任副书记或委员。探索建立“大工委”、“大党委”单位共驻共建“三单制”，街道、社区与驻区企事业单位互相提供“资源清单、需求清单、项目清单”，对照清单双向联系、双向认领、双向服务，统筹解决小区停车、垃圾分类、课后托管、健身娱乐等民生需求，促进组织共建、活动共联，资源共享。二是依托网格建组织，实现“党在格中建”。整合基层党建、城市管理、社会治理等各类资源，变多种网格为基层治理“一张网”，将党组织建在网格上，选优配强党组织书记，整合社区干部、职能部门派驻人员、在职党员和志愿者，打造一岗多责、一专多能的专兼职网格管理队伍，实现服务管理“横到边、纵到底、全覆盖、无缝隙”。三是下放职能到网格，实现“事在格中办”。按照职能下放、关口前移的要求，把区属综治、公安、执法、城建、市监、安监等职能部门的职责都下放到网格，明确党群建设、市容环境、市场监管、群防群控、安全生产、为民服务、为企服务等7大类80余项网格管理事项，推动社会治理重心向网格下移，政府公共服务职能向网格下沉，实现了“一网管全街，小事不出网格，大事不出社区”。

3.协同化构筑共建格局，强化区域整合力

针对街道与驻街单位“缺少资源”“制度化不够”“共建实效性不强”的问题，按照共驻共建、共用共享的理念，有效整合辖区资源。一是建立健全“四个双向”齐抓共管机制。建立双向压实责任、双向沟通协商、双向考核激励、双向评价党员干部的“四个双向”机制。上级考核驻区单位和属地党组织工作、评先评优、评价使用干部时，都要听取双方的意见属地党组织意见，推动行业系统党建与街道社区党建有机对接。二是组建区域共管的服务队伍。将公安、综治、民政、城管、安监、市场、执法等职能部门的工作职能和人员下放到网格，和社区工作者共同组成专职网格员队伍，吸纳党支部书记、楼长、党员、志愿者、物业保安、低保户、快递员、环卫工人等社会力量，组成兼职网格员队伍，发挥他们人头熟、信息灵、情况明的优势，使网格问题收集更加高效，社会治理更加有针对性，把网格化管理的“触角”延伸到社区的每一个角落。三是建立居民共议的社区协商机制。网格党组织书记组织召开由专兼职网格员、企业、物业公司、商业网点、施工单位等社会各方参与的网格议事会，广泛听取居民的意见建议，现场协商解决问题，对解决不了的问题汇总上报，明确完成时限，细化工作措施，确保群众需求得到满意答复。

4.社会化完善治理机制，增添服务驱动力

针对网格内不同群体利益诉求和基层治理中容易出现的问题，我们以网格党组织为领导核心，以专兼职网格队伍为工作骨干，广泛发动社会力量，拓展多方参与渠道，强化服务驱动力，提升服务效能。一是建立“双报到”“双报告”制度。组织驻区单位党组织和在职党员到社区报到，实行党员“一方隶属、多方管理”。每年，驻区单位和在职党员分别向社区党组织和单位党组织提交履行社会责任、参与社区活动情况报告。二是深入开展党员志愿服务活动。实施“青年党员志愿者进社区”行动，引进一批以青年党员为主体的社会组织参与社区服务和社区治理，将社区公益事业与群众需求有效对接。实施党员志愿服务“积分制管理”、“组团式服务”。建立“党员+志愿者”联动机制和支援服务褒奖回馈机制，根据兴趣爱好、职业专长组建相对固定的服务团队，充分发挥在职党员和离退休党员作用，在为民服务中当先锋、树形象。三是充分利用社会力量，多方面解决问题。以网格为依托，对于公共服务类问题、社会公益服务类问题、商业服务类问题，由街道“大工委”、社区“大党委”协调委员单位和辖区各方力量予以解决。

5.智能化提升党建效能，提供工作支撑力

针对传统平台数据共享程度不高、管理服务功能单一等问题，积极利用最新信息技术，开发信息化管理系统，提高工作效能。一是实施多网融合。推动党建信息平台与政务信息平台、城市管理服务平台等多网整合，形成互联互通的大数据库，实现党建工作与社会管理服务深度融合。二是注重信息支撑。建好用好党内信息管理系统，为基层党组织建设和党员教育管理提供基础信息支撑。运用“互联网+党建”“智慧党建”等手段，探索设立网络党支部，利用微信、微博、QQ、APP等移动社交新媒体做好工作。加强网络舆情管控和正面引导，讲述红色故事，宣传先进典型。三是强化终端管理。建立网格管理系统，推动基层治理信息化。建立网格员网格化管理终端，打造街道网格中心管理平台，开发三维地理信息系统，实现信息采集、分析、分拨、处置、指挥、监督全流程的智慧化管理。

6.项目化推动工作落实，提高党建影响力

针对推动城市基层党建工作“缺少抓手”的问题，按照“工作项目化、项目责任化、责任具体化”的思路，深入开展以“三查三看三促”为主要内容的基层党建项目化推进活动。一是强化特色，做好“选题”。围绕年度工作重点难点问题和党建特色品牌创建工作选准立好项目，建立市、区、街三级党建项目，形成群体效应。二是强化措施，抓好“答题”。对项目任务进行细化分解，全程监督项目落实情况。建立区市县（先导区）党（工）委、基层党（工）委领导班子成员项目蹲点联系制度，加强对基层党建工作项目的指导。三是强化考评应用，落实好“结题”。采取自评、互评和组织评议等方式，对所属党组织进行党建工作项目量化考评。坚持开展全市基层党建项目拉练观摩活动，推动基层党建工作创特色、出经验、树品牌。

工作成效

一是突出了城市基层党建工作重心下移、以街道为核心的理念，由“上层着力”向“基层着力”转变。创新社会治理重心在街道社区，加强基层党建重心也在街道社区。大连市委坚持大抓基层、夯实基础的鲜明导向，深入实施“一线筑垒”工程，筑牢红色堡垒，以强化街道党工委职能作用为突破口，把管理和服务力量放到基层，明确街道社区职责，优化街道社区机构设置，向街道党工委下放“五项权力”，健全三级联动责任体系。落实“四大保障”，建立社区工作者岗位等级序列和薪酬体系，坚持人往基层走、钱往基层投、政策向基层倾斜，较好解决了基层党组织“职责偏、机构滥、资源空、人难留”的问题，让街道党工委和社区党组织专心致志抓党建、抓服务，极大地激发了基层党组织活力。

二是突出了城市基层党建体制机制创新，由“封闭小循环”向“开放大循环”转变。按照“统筹、融合、联动”的大党建工作理念，通过建立组织联结纽带、网格化设置组织、社会化解决问题的新思路，推动信息共享、阵地共享、文化共享、服务共享，把党建工作与经济发展、民生改善、社会治理等各方面深度融合起来。同时，发挥基层党组织的战斗堡垒作用，通过开展组团式服务，加强党员志愿服务，探索项目化管理，扩大新兴领域党建工作覆盖，最大程度地凝聚服务群众的合力，使城市基层党建工作由以往的“封闭小循环”走向党组织引导、各方参与的“开放大循环”。

三是突出了城市基层党建资源整合方式的创新，由“政府独奏”向“社会合唱”转变。长期以来，基层党建和基层社会治理的主体为基层党委、政府，资源由党委、政府提供，服务由党委、政府负责。由于条块分割、方式单一，使得基层党委、政府在面对群众日益复杂多样的诉求时显得力不从心，甚至有时无能为力；而另一方面，社会和居民被动接受服务，“主人”意识淡薄，众多社会资源得不到有效整合和充分利用。大连市城市基层党建工作通过区域化设置组织、协同化整合社会资源、网格化开展服务，吸纳更多居民群众和社会力量参与共建共享；建立多方参与解决问题机制，引导居民参与网格自治，让居民更多的话语权在网格管理中得到实现，使基层社会治理工作，由“政府独奏”向“社会合唱”转变。

四是突出了城市基层党建运行模式的创新，由“单次落实”向“整体推进”转变。传统的城市基层党建和基层治理体系，城市管理、综合治理、基层党建、社区服务各自设置网络，服务群众，存在多条管理，重复工作、效率较低的问题。大连市城市基层党建工作采取“一网多能、多网合一、职能融合、智能管理”的网格化管理体系，搭建起数字化管理平台，从原来的业务多块分割到现在的网格员“一把抓”再“带回家”分类处理，大大提高了服务效率和服务质量。在不增加人员编制、工作经费的情况下，依托网格网全工作、网尽资源、网实基础、网聚民心，促进街道党建工作与社会治理、经济工作、民生改善协调发展，形成“上面千条线，底下一张网，每人一块田”的工作机制。网格成为密切党员干部关系的“连心桥”、居民自我教育管理的“大舞台”、社会力量参与服务的“主阵地”，推动“小网格”演绎“大民生”。

思考与启示

城市基层党建工作，是一个实践的过程、提升的过程、突破的过程，需要从理论层面进行多角度、多层次的研讨，从实践层面进行深入的摸索与实践，才能更好地发挥党的建设对生产力要素的引导、配置、整合、倍增作用。

1.必须把价值共识作为开展城市基层党建工作的根本动力。共同利益是区域联动建设的基础，也是社区治理工作的动力来源。只有把握共同的价值追求，寻求利益共赢的着力点与结合点，才能真正把区位优势发挥出来，实现有机融合、互促共进。必须要把党组织和党员的战斗堡垒和先锋模范作用发挥出来，在参与社会治理的过程中站前台、唱主角，进一步提升党组织的创造力、凝聚力和战斗力，把党建工作变成实实在在的生产力，以“有为”推动“有位”，不断增强党建的工作活力和内生动力，推动基层治理创新发展。

2.必须健全交换共享机制，实现政企资源与社会资源和谐共振。基层治理创新，必须变“立足自我”抓治理为面向“社会”抓治理，变“关门”抓治理为“开门”抓治理，如何实现这种“转变”，健全的交换机制是根本保障。必须充分运用“统筹”方法，不断完善资源整合机制、利益共享机制，构建街道社区共治工作联动体系和综合服务体系，把党组织、政府相关职能部门和各类企业、社会组织、中介机构、金融机构等资源有机整合起来，从过去社会治理的“小循环”、“内循环”，走向党建资源、设施资源、信息资源和社会资源互相整合的“大循环”，形成党领导下的各类组织共同参与的多元化治理格局。在这方面的探索与实践的路还有很长。

3.必须深度整合资源，搭建共建共享的合作平台。要形成资源共享、优势互补的街道社区共治合力，必须围绕共同需求，找准共建载体，搭建有效平台。街道社区如何发挥共建机制作用，构建起为民、为企服务的全方位、互惠式的综合性服务平台，更好地发挥党委、政府在资源整合中的主导作用，更好地整合各类社会资源、公共服务资源、服务团队资源，实现党政一体、区企一体、资源共享、优势互补、双向受益，促使各方面资源和谐共振、共同促进。这是一个街道社区党组织必须面对的新课题，需要我们在实践中进一步健全完善，确保城市基层党建工作在探索实践中创新发展。