广东广州：发挥基层党组织在基层治理中的“主心骨”作用

一、背景与起因

所谓“长者饭堂”，就是为了城市保障纯老、独居、孤寡等特殊老年人的助餐需求，按照“企业让一点、政府补一点、慈善捐一点、个人掏一点”的餐费负担办法，为居家老人持续提供规范、健康、营养、方便、快捷的午饭“大配餐”，是城市居家养老的一个补充配套服务项目。据统计，到2016年底我国老龄人口已突破2.3亿大关，到2020年将达到2.48亿，老龄人口比例已经超过老龄化标准，是目前世界上唯一一个老龄人口超2亿的国家，已进入老龄社会。除了老龄化程度高,广州老龄化人口增长速度也十分迅速。截至2017年底, 广州市户籍老年人口达到161.85万人，占户籍人口的18%。自2010年至2014年以来,4年间老年人口每年的增长总量分别为4.9万、5.2万、6.61万和7.61万,增长率分别为4.2%、4.3%、5.3%和5.4%。相比之下,社区居家养老服务供给明显不足。作为居家养老服务的一个重点和难点，如何办好“长者饭堂”（也叫老年食堂），如何平衡“长者饭堂”日常开销等，为城市社区老年人提供更加生活方便的场所，成为摆在不少城市开张居家养老模式面前的一道很难逾越的难题。 2016年以来，广州市全面贯彻落实党的十九大和十八届历次全会精神，认真贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神和关于老龄工作的指示精神，按照国家、省、市决策部署，以老年人服务需求为导向推进养老服务供给侧结构性改革，不断增强老年人幸福感和获得感。据民意调查显示，我市老年人对社区助餐配餐服务需求很高，市委、市政府对此高度重视，要求将养老助餐配餐服务作为民生实事大力推进。全市各级各相关部门紧紧抓住助餐配餐这个老年人最关心最直接最现实的利益问题，抓重点补短板强弱项，着力构建全覆盖的社会化“大配餐”服务体系，以助餐配餐服务为抓手推进中央财政支持居家和社区养老服务改革试点以及我市社区居家养老服务“3+x”(即3个基本服务项目：助餐配餐、医养结合、家政服务，同时鼓励各区、街镇根据辖区实际选择若干项目试点)创新试点，全面拓展社区居家养老服务内涵，更好地满足老年人多层次、多样化的服务需求，受到市民群众特别是老年人的普遍好评。2017年12月16日，在“2017第十二届中国全面小康论坛”上，我市全覆盖社会化“大配餐”服务体系项目被评为“2017年度中国十大民生决策奖”。

二、做法与经过

（一）以党建为引领，坚定不移抓好“长者饭堂”建设。 广州市始终坚持以人为本、民生为重，把办好“长者饭堂”、推动居家养老服务作为基层党建和基层治理的重要抓手，着力构建全覆盖的社会化“大配餐”服务体系。一是紧贴群众需求。市委认真贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和关于老龄工作的指示精神，强调全市各级各部门都必须把保障和改善民生作为一切工作的出发点和落脚点，更好地顺应人民群众的新期待、新要求，以更大的力度、更高的标准为群众办实事、解难题、谋福祉。坚持问政于民、问需于民，通过驻点普遍联系群众、网格化走访、居民议事会、委托第三方机构广泛搜集市民意见、开展综合分析，市委深刻认识到，现代都市生活节奏快、子女工作忙，很多老人缺乏日常照顾，居家老年人就餐这个日常的“小事”不应成为“最头疼”“最扰心”的事，要下决心提高社区居家养老服务供给能力，切实解决好助餐配餐服务这个位居长者遇到最大的需求。二是创设服务项目。早在2007年，广州市委、市政府出台《关于切实解决涉及人民群众切身利益若干问题的决定》，着手推进社区居家养老服务，扶持民办福利机构发展。近10年来，坚持把做好居家养老助餐配餐服务纳入市委全会报告、政府工作报告和十件民生实事，推动长者饭堂这一民心工程逐步从救助型、补缺型福利向适度普惠型福利转变。2017年下达1.37亿元资金统筹开展中央财政支持居家和社区养老服务改革试点和我市社区居家养老服务“3+X”试点，先后出台了《广州市社区居家养老服务改革创新试点方案》、《关于进一步提升老年人助餐配餐服务的通知》《优化城乡养老助餐配餐服务网络提升助餐配餐服务水平工作方案》等8个政策性文件，指导有序开展养老助餐配餐改革工作，建立起“市中心城区10-15分钟，外围城区20-25分钟”的助餐配餐服务网络。三是推动责任落实。大力推进街道（镇）职能转变和城市基层党建工作创新，推动街道（镇）、社区（村）党组织聚焦城市基层治理中的突出问题，履行好公共管理、公共服务和公共安全等方面职责。统筹民政、发改、财政、食药监、人社、卫计等职能部门力量，做好“长者饭堂”规划和日常监管，充分利用日间托老机构、星光老年之家等社区为老服务资源，有效解决长者饭堂场地问题。发挥区委在建设长者饭堂过程中“一线指挥部”作用，区委书记履行第一责任人责任，全市7个区把“实施养老助餐配餐服务提升工程”列入区十件民生实事。发挥镇街党（工）委 “龙头”作用，充分调动辖区机关团体单位、企业和社会组织等多方力量，共同办好长者饭堂。

（二）以共建共享为原则，量力而行建好“长者饭堂”。改变过去单纯靠政府投入的做法，主动将社区居家养老工作中的一些社会职能转移出来，通过政府搭台、企业和社会组织唱戏、社会各界多元参与，使社会力量成为提供社区居家养老服务的主体力量，在“长者饭堂”运营中，社会力量占比达86%。一是坚持“四个一点”。广泛发动多方力量共同参与，通过规模化经营、有效成本控制、科学定价和合理助餐补贴，找到企业保本赢利、财政可承受、老人能负担的平衡点，建立起“企业让一点、政府补一点、慈善捐一点、个人掏一点“四个一点”的养老助餐配餐合作机制。“长者饭堂”的餐费标准一般为15元/份，市财政统一为户籍老人补助约3元/份，企业一般让利3元/份，这样老人家花费9元左右就能在“长者饭堂”吃一顿营养可口的爱心餐。实践中，各类慈善机构还通过“爱心午餐公益市集”“慈善义拍”等活动，经常为“长者饭堂”捐钱捐米捐油，有效补充了“大配餐”资金来源。一些区还对70周岁以上的老人、有特殊困难的老人还会加大补助力度，让老年人能承受得起。二是建立四种配餐模式。政府通过公开采购将“长者饭堂”委托企业和社会组织运营，通过对参与养老大配餐的企业给予奖励补贴、荣誉回馈，吸引知名餐饮企业参与“长者饭堂”建设。目前全市共确定了18家中央厨房、72家餐饮配送公司，由各区、街（镇）就近签订供应合同，形成了四种各具特色的配餐助餐服务模式。分别是：自建厨房，自行运营或委托专业机构运营模式，约占9.5%；餐饮企业社会化配送模式,约占67.9%；依托企事业单位、高校、养老机构“共享厨房”模式，约占19.4%；依托连锁餐饮企业门店设立专区模式，约占3.2%。广州市金谷园实业发展有限公司承接的长者饭堂配送服务，覆盖黄埔、天河、海珠、番禺等区的23个街道，配餐点达260个，日均供餐超过3000份，打造了“中央厨房+中转配送+社区就餐”的助餐配餐服务模式。三是建立多方协商共议平台。镇街、社区党组织与运营单位定期召开会议，设置留言板、留言信箱和投诉电话，定期听取老人和居民意见建议，接受群众监督，改进服务，提升质量。完善社区党组织领导下的社区居委会、业委会、物业服务企业、驻区单位联席议事机制，以及社区利益相关方参加的社区协商议事机制，经常研究“长者饭堂”运营中的重大事项。借助政协《有事好商量》协商平台，组织政府有关部门负责人、企业代表、政协委员、群众代表在新闻媒体和公共场所共议如何“做好老人这碗饭”。通过推动党委政府、市场、社会组织、公民的合作与互动，共同参与“长者饭堂”建设，大大提高资源配置效率，让“长者饭堂”以保本微利的得以长期运行。

（三）以需求为导向，用心用情建好“长者饭堂”。“长者饭堂”关乎老年人的身心健康和切身利益。广州市在建设“长者饭堂”过程中，非常注意根据老年人不同体质、不同口味、不同需求，在饭菜品质、配餐服务、生活照料等方面予以贴心服务，不仅让老年人吃的饱，更让老年人吃得好。一是加强质量监管，让广大老年人吃得放心。坚持安全第一，严守安全底线，落实街道社区和职能部门的监管职责，建立覆盖食品生产、配送等各个环节的安全监管机制，严格落实安全监管制度，做到源头可追溯、流向可跟踪、责任可追究。建立巡查、通报制度，开展日常巡查和督导，加强对食品从业人员的培训和膳食安全质量的抽样检测，确保食品安全。全市“长者饭堂”至今未发生助餐配餐服务食品安全事故。二是提供个性化服务，让老年人吃得好。每个长者饭堂不仅按照老年人的口味和身体需求搭配，每天安排不同的菜式，根据老年人的反馈及时调整菜式，还在满足多层次需求上下功夫，为有营养不良的老人提供个性化的营养膳食指导方案，提供丰富的点心。荔湾区将餐车开进社区提供点心和西关小吃；白云、南沙、增城区在助餐点陆续增加晚餐服务和周末供餐服务，保障当地老年人一周七天的午晚餐供应，海珠区沙园街长者配餐中心根据四季变化和“春发、夏长、秋实、冬藏”的养生学原理，以当季“优质、新鲜原材+原生态烹饪手法”来制作健康膳食。三是拓宽服务内涵，让老年人吃得暖心。充分利用助餐配餐服务网络，丰富助餐点文体康乐等配套设施，融入医疗、护理、精神慰藉、心理调适、护理工作站等医养结合服务，将大配餐服务与独居、空巢特殊群体老年人关爱和老年人的精神慰藉等居家和社区养老服务有机结合，使长者饭堂既较好解决了他们最关心的就餐问题，也为他们提供了相互交流、融入社会的平台。一些老年人对长者饭堂交口称赞，“一餐饭吃出一个朋友圈，填补了子女不在身边无人看护的空白”。

（四）以党员队伍为主力军，汇集爱心建好“长者饭堂”。广大基层党组织积极拓宽党员发挥作用的途径，动员社区党员群众参与志愿送餐服务，引导辖区机团单位和慈善组织积极参与认领惠民项目，凝聚起共同关爱“长者饭堂”建设的力量。一是党员志愿者服务形成常态。全市各个社区普遍建立了全职、兼职和党员志愿者队伍相结合的送餐队伍，为高龄病残、不便出门等最迫切需要助餐配餐服务的老年人开展送餐上门服务，着力解决失能、独居老年人就餐难题。海珠区建立邻里缘志愿探访队，发动社区党员志愿者骨干担任义务送餐骑手，在将配餐送上长者家里的同时，关怀慰问长者，开展医疗保健、老年教育、家政服务、聊天解闷等居家养老服务。二是“爱心养老”先锋行动蔚然成风。各区将基层党建与社区为老服务结合起来，通过“党建+养老”助力长者饭堂发展，开展形式多样的党建先锋行动系列活动。越秀区开展“老年人营养不良风险评估与膳食指导平台建立与示范应用”服务项目，对在长者饭堂就餐的老人进行体验评估，每月采集信息100人次以上，每季度为长者饭堂出具助餐配餐意见和建议，促进对营养不良的老人早发现、早介入、早指导、早改善，努力提高老年人生活品质。番禺区新造镇开展“群众看得见的党员”主题党日活动，发动镇党员志愿者队伍参与长者饭堂的调研、宣传及长者就餐后的娱乐活动，使为群众办实事办好事的过程成为党组织联系群众、凝聚人心的过程。三是广泛吸引社会热心人士参与助力。基层党组织和党员当先锋、作模范，很好地带动了社会资源和服务力量向“长者食堂”聚集出力。一些街道、社区以“微心愿”等形式发布惠民项目，推行社区惠民项目机团单位领办制度，引导辖内机团单位和结对单位结合自身资源优势围绕关爱长者认领惠民项目，为辖区内有需求的长者提供家政服务、远程问诊、长者学堂、长者超市等服务。南沙区建立志愿服务时间银行，倡导邻里互助、以老助老精神，解决好特殊困难群体老人的用餐难题。白云区惠爱社区服务社在嘉禾街组建群众公益组织“老友记互助社”，倡导低龄、有为老年人服务高龄、失能老年人，促进社区邻里互助，推动大配餐服务在9个社区落地开花。

三、探索与启示

广州市顺应人民群众对美好生活的向往，大力办好“长者饭堂”惠及民生，推动共建共治共享，有效提升了群众获得感和满意度。这一生动案例和成功实践为积极探索基层党建引领社会治理有效路径，构建共建共治共享社会治理格局提供了有益启示。

启示之一：推动基层党建引领基层治理，要擅于找准支点，搭建项目，解决好群众身边的小事、难事、闹心事，满足居民群众专业化服务需求。广州市在办好“长者饭堂”过程中，始终坚持以人民为中心的发展思想，找准群众需求最大公约数，把老龄人吃饭难这一看似普遍的小事，但恰恰是群众最关切的需求、最亟须解决的“痛点”抓紧抓好抓出成效，通过解决好这一群众身边的“小事”为我们党赢得了民心。“人民有所呼，改革有所应”。抓基层党建不能就党建抓党建，不能搞“虚功”，不能把为群众服务挂在嘴上，而是要善于倾听群众声音，实实在在为群众办事，把我们党的根本宗旨切实落实到各项工作中，落实到广大人民群众身上，把好事一件一件办好，把实事一件一件抓实，把群众的事当自己的事、当作首要的工作抓紧抓好，真正让百姓安居乐业，让社会和谐稳定。

启示之二：推动基层党建引领基层治理，要坚持以党的领导为核心，广泛发动企业、社会组织、公民个人等多元主体有效有序共同参与，营造党组织统一领导、各类组织协同、广大群众参与的共建共治共享治理格局。社会治理，既需要党的领导、政府负责，也需要社会协同、公众参与。广州在办好“长者食堂”过程中，始终坚持发挥党组织的政治引领、组织引领、能力引领和机制引领作用，充分利用专项资金、政策导向、行政力量的“杠杆”作用，吸引社会资金、智慧和力量共同参与项目建设，探索出一条“群众下单、党组织接单、共建做单”的党建引领基层治理有效路径。坚持党建引领、协同共治，要擅于搭建党组织领导下的协商议事机制，把党组织的意图变成各类组织参与治理的举措，引领各类组织做好服务群众工作并在服务中凸显党组织的地位，也要善于通过政府搭台、企业和社会组织唱戏、社会各界多元参与，用党的资源来撬动社会资源，用体制内组织带动体制外组织，这样才能构建“人人参与、人人尽力、人人共享”的共赢格局，形成“多元共治、多方受益”的良好局面。

启示之三：推动基层党建引领基层治理，要注重把社会治理的重心落到城乡社区，整合资源，做实社区，不断提升社区服务能力，树立社区党组织良好形象。社区是社会的细胞、城市的窗口，是贯彻落实党和政府各项政策的载体和基础。社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力越强，社会治理的基础就越实。广州市在建设“长者饭堂”过程中，注重把工作重心下移到社区建设上，注重整合星光老年之家、日间托老机构等社区为老服务资源，推动人力、服务、资源向社区倾斜，突显了社区党组织领导核心地位，增强了社区统筹能力，有力地推动了“长者饭堂”建设这一基层党建工作中的难点热点问题的解决。各级党委要加强对社区的政策支持、资源统筹和能力指导，推动社区学会组织和用好各方面的资源，把群众身边的事解决好，通过开展经常性的活动把党员凝聚起来，指导组织活跃起来，真正成为社区群众的主心骨。

启示之四：推动基层党建引领基层治理，要注重搭建平台、策划项目，持之以恒，久久为功，抓实基层党建“落地工程”。抓基层党建和基层治理是一项基础性、战略性很强的工作,既不能一蹴而就,也不可能毕其功于一役。实践中一些地方基层党建中的难点问题年年抓不变样,一个重要原因就是没有好的抓手，也没有一抓到底，而是抓工作像熊瞎子掰棒子、掰一个丢一个,或者一遇到困难就放弃了。广州市在解决居家养老问题中，坚持以办好“长者饭堂”为切入点，根据社区居民的意愿确定项目组织实施，从2005年推动解决群众社区居家养老工作10余年来，坚持不换频道、不翻烧饼，看准了的就抓住不放，从而使党建引领有抓手、好操作、能持久。推动基层党建引领基层治理，一定要有“愚公移山”的精神,“啃硬骨头”的毅力, 既找准当前急需解决的关键问题, 善于打造任务精准、指向精准及大家乐于参与的项目平台，又立足基层党建的长远科学发展,统筹制订好基层党建工作的长期规划和年度计划,一项一项破解,一年一年地抓下去,把基层党建工作做深做实。