海南三亚市：城市基层党建助推 全域旅游发展的实践与探索

海南三亚是我国热带滨海旅游城市，并以旅游业为支柱产业。2016年，国家旅游局将海南确定为首个全域旅游示范创建省，三亚提出创建“国家全域旅游示范区”的目标。市委切实强化城市社区在全域旅游战略中的定位和作用，积极践行共建共治共享理念，通过建强社区党组织、以党建统筹各方力量、加快社区景区化改造等，积极探索以城市基层党建助推全域旅游发展的新路子，取得了一定成效。

一、背景与起因

历经30多年的改革发展，三亚从一个名不见经传的小渔村，蜕变成为国内外具有较高知名度和美誉度的休闲度假目的地之一。2014年三亚撤镇设区，建立“区直管社区”行政架构。全市现有社区52个。其中，城市社区43个，城镇社区9个。一些社区“既是社区，又是景区”，是广大游客“食宿行”的集聚地。随着全域旅游的推进，旅游市场监管存在短板、城区旅游要素欠缺、城市基层治理存在薄弱环节等矛盾日渐凸显，对旅游业的转型升级提出了新挑战。一是“景区美、社区乱”影响了城市旅游整体形象。三亚拥有独特的热带滨海旅游资源，景区自然风光秀丽，阳光沙滩海水迷人，服务设施较为完备，一直是广大中外游客的向往之地。相比之下，由于三亚城镇化水平总体不高，城区规划不够科学合理，基础设施相对落后，特别是旧城区一些背街小巷“脏乱差”现象较为普遍，游客观感较差，影响了城市的旅游形象。二是“多头治、各自管”旅游市场监管模式缺乏合力。一方面，旅游市场监管涉及旅游、工商、公安等多个部门，由于缺乏协调联动机制，时常出现各执法部门单打独斗、各自为战的局面，影响了监管的效率和效果。另一方面，以景区为中心辐射周边形成的住宿、餐饮、购物等经济圈，给社区治理带来了新矛盾新问题，大量游客的涌入，挤占了公共资源，小商小贩、乱停乱放等乱象缺乏有效管理，社区群众也多有怨言。三是“要素少、水平低”弱化了城市社区的旅游功能。由于城区旅游配套欠缺，旅游要素缺乏，服务水平不高，广大游客往往只能“白天看景、晚上睡觉”。推进全域旅游，迫切需要加强供给侧结构性改革，将社区打造成为“景区”，开发更多特色项目和产品，为广大游客提供全过程、全时空的体验产品，满足游客的全方位体验需求。三亚坚持以问题为导向，适应全域旅游的发展需要，积极践行系统建设、统筹推进的理念，强化社区党建的统领功能，推动社区与各领域党组织共建共治共享，因地制宜将社区打造成为“新景点”，有力地助推全域旅游的发展。

二、做法与经过

（一）建强做实社区党组织，打造助推全域旅游的坚强堡垒。出台《三亚市全域旅游发展规划（2016-2020）》《三亚市创建国家全域旅游示范区工作方案》，明确城市社区的职责和功能，通过提升社区党组织的组织力，促进其在推进全域旅游中发挥作用。一是完善工作机制。市委出台《关于推进城市基层党建工作的实施意见》，加快构建全区域统筹、各领域融合、多方面联动的城市基层党建新格局，不断强化社区党组织的政治引领功能。推动各区成立基层党工委，加强辖区内农村、社区和机关、“两新”组织等领域党建的统筹指导，促进互联互动，推动资源向社区集聚；创新社区大党委（党总支）制，将条件成熟的主城区社区全部升格为党总支部，打造有效连接各方、协调指挥有力的区域核心党组织。二是建强党务队伍。面向社会公开招录，给每个社区配备一名党建指导员，加强社区党建工作力量。推行以社区书记为重点的“领头雁工程”，打造高素质的社区党组织书记队伍。将社区干部纳入市、区干部教育培训规划，加强党建业务、全域旅游等内容培训，采取集中培训、跟班学习等方式提升干部队伍能力素质。开展星级党组织评定，推进绩效考核管理，激发社区干部队伍的干事创业热情。三是强化支持保障。推进社区党组织规范化建设，落实好基本阵地、基本制度，按面积不低于300㎡，建有“一站六室三个公开栏”标准对社区活动场所进行升级改造，严格落实“三会一课”制度。加大经费投入，城市、城镇社区党组织服务群众专项经费每年不低于30万元和20万元，社区工作经费每年不低于15万元，超千户的社区可增加10—60%，并由社区党组织统筹整合上级各部门支持社区的政策、资金、项目，让社区党组织“有钱办事”。

（二）以党建统领各方力量，打造旅游市场综合治理新模式。通过强化党建统领功能，破除不相隶属部门之间的壁垒，促进旅游市场共管共治。一是创新旅游市场监管模式。依托“三亚市民游客中心”，从市政府热线、旅游、公安、法院等16家涉旅重点单位抽调骨干力量，统一进驻中心办公。针对各单位因隶属不同，各自为政、缺乏合力等问题，由市委组织部牵头协调，在中心成立联合党总支部，以党建统领，打破各职能机构之间的“壁垒”，在全国率先建立了旅游警察、旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会、行政执法部门“四位一体”专业化旅游市场监管处置管理模式，得到了原国家旅游局的高度肯定。二是推动旅游监管向社区延伸。坚持行业监管和属地管理相结合，行业党建与社区党建相融合，将12345和12301“两条热线”整合进驻市民游客中心并实行并线运行，并推动“两条热线”与社区网格化管理共建共治，建立“片长+网格长+12345热线”管理机制，及时将市民和游客的反映和诉求传递给相关职能部门。热线平台成员单位有159家党政机关、相关企事业单位和社会组织，设有多语种专席，受理业务范围涵盖城市管理、民生民情、游客服务等方面，被市民游客形象喻为24小时“贴心管家”。三是完善旅游监管长效机制。制定“旅游市场综合整治工作机构常态化工作机制”“一日游管理暂行办法”等13个常态化制度，以及暗访、举报奖励、督查督办、信息发布等11个长效机制，动员社会各界积极参与旅游市场治理，营造了人人参与、齐抓共管的良好氛围。同时，通过设立“党员值班岗”“党员先锋岗”，组织党员上街开展志愿活动，在重点区域为游客提供咨询引导服务，有效发挥党员表率作用，不断提升旅游服务水平。

（三）推进共建共治共享，打造全域旅游发展新增长极。深化“党建+全域旅游”，发挥党的政治优势和组织优势，促进全域旅游全面开花，并因地制宜将社区打造成为新景点。一是推进区域化党建联建。按照属地管理原则，发挥区委、社区党组织在区域化党建工作中的统筹协调功能，积极引导辖区内各领域党组织参与旅游业发展，切实做到全景化、全覆盖。出台《关于加强全市党群服务中心建设管理的实施意见》，明确13项功能设置，统一“六有五室”建设标准，引导辖区内非公企业、派驻辖区的工商、税务、公安、食药监等所站党支部共驻共建，通过党建工作联创、社区服务联办、社区治安联防、环境卫生联抓、文化活动联办，将服务中心打造成为宣传党的政策、开展党员活动、服务市民游客的阵地。促进机关党组织和社区党组织互助共建，组织机关党员到社区“报到”，开展志愿服务等活动。二是以党建引领社区景区化改造。三亚全域旅游发展建设的重点主要从城市和农村两方面着手，加快城市景区化改造、推动农村精品化建设、点线面协调推进，统筹城乡发展。在市委、区委的领导下，社区党组织主动转变思想观念，做好“旅游+”大文章，因地制宜推进社区景区化改造，推动旅游与社区融合发展，带动居民就业，增加居民收入。通过开发旅游资源、挖掘民俗风情、打造特色街区等，深入开展创文巩卫、社会文明大行动等，努力使每个社区、每个角落都成为风景，为游客提供观光消费、体验民俗、感受民宿等旅游新体验，有效地将旅游产业链延伸至城市社区。三是全面提升社区治理能力。在区委基层党工委的领导下，以社区党组织为核心，各领域党支部同向发力，齐抓共管社区治理。大力推进社区网格化管理，把支部建在网格上，建立区域明确、责任到位、监管有力、整体联动、责任共担、成果共享的网格化管理机制，根据网格党员数量和分布，按照区域相邻或群体相近的原则，2—3个网格建立1个党支部，在楼宇或部分区域建立党小组，形成“社区党总支-网格党支部-楼宇或区域党小组”三级党建网络体系。针对每年冬季有大批“候鸟”旅居三亚带来的新矛盾新问题，社区党组织加强“候鸟”党建工作，发挥“候鸟”党员带头作用，引领广大“候鸟”参与城市治理，促进候鸟型人才为社区献智献力。

三、成效与反响

一是强化了社区党组织的领导核心功能。通过树立“大党建”观念，坚持大抓城市基层党建导向，建立健全体制机制，把社区党组织建强做实，推动各种资源和力量向社区集聚，促进社区党组织加强与辖区内机关、“两新”组织和群团组织等的沟通协调、共建共治，对上能够很好地承接区级职能部门的任务，对下能够很好地管理党员和服务群众，不断增强党组织的战斗堡垒功能。

二是提高了旅游监管的整体效能。面对以往旅游市场监管的难题，通过发挥党建统领作用，以市民游客中心党总支部作为治旅“集团军”的作战指挥中心，依托“四位一体”机制，开创了旅游市场“一体化”监管的先河，为游客提供安全优质的旅游环境。2016年3月22日，国务院总理李克强到三亚市民游客中心视察，对此给予充分肯定。同时，推动行业党建与社区党建共建共治，通过“两条热线”为广大游客提供24小时“一对一”服务，使得各种涉旅问题得到及时解决，提升了中外游客的安全感和满意度。

三是培育了全域旅游的新业态。充分发挥社区在全域旅游中的重要作用，大力推进“党建+全域旅游”，提升社区党组织抓党建促全域旅游的思路和能力，通过有序推进社区景区化改造，既改善和提升了居民的生活环境，又吸引了游客到社区观光消费、体验不同文化。同时，依托社区的资源禀赋优势，加大财政投入，因地制宜将社区打造成新景点，丰富了旅游产品的供给，成为全域旅游发展的新增长极，辖有4A景区的大东海社区、全国最美渔村——西岛社区等吸引了越来越多的游客。

四是提升了城市基层治理水平。通过以社区党组织为领导核心，把各方力量组织起来，把各种资源调动起来，实现了多元共治、齐抓共管，凝聚了社区治理的强大合力。同时，依托网格化管理，把支部建在网格上，让党员在网格中发挥先锋模范作用，进一步完善党建工作网络体系，确保党的组织和工作全覆盖、无缝隙。特别是以候鸟党支部、候鸟人才工作站等为载体，引领广大候鸟参与城市治理，集聚候鸟型人才为三亚发展贡献力量，促进了居民、游客、候鸟的和谐共处。

四、经验与启示

（一）服务大局、凝心聚力是城市基层党建助推全域旅游的出发点。发展全域旅游是国家战略之一。三亚作为专业型旅游城市，正在积极建设“国家全域旅游示范区”，村（社区）是落实各项任务的主战场，肩负重要使命。要坚持围绕发展抓党建，抓好党建促发展，推动各领域党建向中心聚焦，为大局聚力。要按照中央关于城市基层党建的新部署新要求，立足于经济社会发展大局来谋划和推进城市基层党建工作，充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

（二）建强核心、完善机制是城市基层党建助推全域旅游的保障。街道社区党组织是城市基层党建的领导核心，是承上启下、联结四方的“轴心”。但对于三亚“区直管村（社区）”行政架构来说，社区直接承接区级职能，因而对社区党组织提出了更高的要求。要坚持重心下移、力量下沉，完善“市、区、社区”三级党建机制，推动人财物向社区倾斜，鼓励和引导辖区内机关、企事业单位和社会组织参与社区管理，建设高素质的社区干部队伍，切实将社区党组织打造成为引领发展、基层治理的主心骨。

（三）联建联动、共建共享是城市基层党建助推全域旅游的基础。基层党组织担负着领导社区治理的重要职责。要树立“大党建”理念，以党建统领社区治理，坚持系统谋划、统筹推进，打破传统条块分割、封闭运行的工作模式，以社区党组织为核心，推动各级各部门齐抓共管，各领域各行业积极融入，党员群众共同参与，打造共建共享共治的社区治理格局，提升居民和游客安全感幸福感和获得感。

（四）改善环境、促进产业是城市基层党建助推全域旅游的落脚点。发展全域旅游为加强社区基础建设，改善人居环境，促进居民就业提供了良好契机。上级党委、社区党组织要提高思想认识，大力推进“党建+全域旅游”，找准结合点、切入点，结合实际推进社区景区化改造，大力改善社区人居环境，加强完善基础措施，提升社区品味。同时，充分挖掘社区的旅游文化资源，因地制宜将社区打造成为“新景区”，更好地带动社区集体经济的发展，促进居民就业，打造全域旅游的新增长极。