广东省广州市番禺区：以城市党建引领社区治理 全力打造和谐幸福社区新模式

一、背景起因

广州市番禺区下辖6个镇、10个街道，177个行政村、97个社区，户籍人口88.7万人，登记在册外来人口127万人，实际服务管理人口超过300万人，基层治理压力巨大，城市社区管理存在“有社区无社会”、资源统筹弱、服务实效不明显等问题。

全国组织工作会议强调，基层党组织要在贯彻落实中发挥领导作用，强化政治引领，发挥党的群众工作优势和党员先锋模范作用，引领基层各类组织自觉贯彻党的主张，确保基层治理正确方向。2017年7月召开的全国城市基层党建工作经验交流座谈会要求，“要积极探索党建引领基层治理的有效途径，把加强基层党的建设、巩固党的执政基础作为贯彻社会治理和基层建设的一条红线，坚持政治引领、组织引领、能力引领和机制引领，以党的建设贯彻、保障、引领基层治理。”

为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实全国城市基层党建工作经验交流座谈会要求，全面提升城市社区治理水平，广州市番禺区针对城市社区管理上“有社区无社会”、资源统筹弱、服务实效不明显等问题，坚持问题导向，把城市基层党建引领社区治理作为核心工作来抓，以实现区和镇街两级城市基层党建统筹协调机构、社区“大党委”、流动党员党组织和“两新”组织党的工作全覆盖为重点，大力加强党建的组织覆盖；以全面建设党群服务中心（站）、实施“四个三”党建工作模式 、“五级联系制” 、楼宇党支部、认领和派遣服务“双向选择”等为重点，大力加强党建的活动覆盖，同时进一步整合利用驻区单位等区域党建资源，以加强城市党建引领提升社会治理水平，构建起城市基层党建协同发展的新格局。

二、主要做法

（一）重视谋划部署，加强区域化党建统筹协调。一是加强制度设计。近年来，番禺区加强城市基层党建工作，对全区的城市基层党建工作进行整体谋划部署。近年来，先后出台《番禺区加强城市基层党建工作方案》《关于进一步加强社区党建工作的意见》《实施村（社区）基层党建“双推”工程行动方案》等文件，对全区的社区党建工作进行整体谋划部署。以“区域统筹、行业引领、两新融合、街社兜底”为原则，以实现党在城市的组织覆盖有效扩大、城市基层党组织的党内政治生活规范化、党组织战斗堡垒作用及党员先锋模范作用充分发挥为目标，引领各基层党（工）委、驻区单位及广大党员干部共同努力构建城市基层党建协同发展新格局。二是加强统筹协调。区级层面，番禺区委组织85个单位（含59个中央、省、市驻区单位）共同召开城市基层党建工作联席会议，建立城市基层党建工作联席会议制度。镇街层面，分别成立各镇街城市基层党建融合发展促进会，具体推动社区党建、驻区机关企事业单位党建“两新”组织党建和新兴领域党建齐头并进、共同提高。三是加强共驻共建。实行一个区直机关企事业单位党组织、一个镇街党（工）委下属单位党组织与一个社区或流动党员党组织结对的“1+1+1”结对共建模式，实施100个先进机关党支部带100个农村（社区）基层党支部建设标准化的“双百工程”，驻区单位与属地单位、社区党组织大事共商、资源共享，构建目标一致、协同运作、互利共赢的城市基层党建共同体，共同担负起加强基层党的建设、创新社会治理、推动城市发展的责任。

（二）实施城市基层党建全覆盖，夯实党在城市社区的组织基础。一是实现社区“大党委”全覆盖。在原有社区党支部的基础上，以党员组织关系、单位身份不变为前提，组建社区“大党委”，下设楼宇党支部、“网格”党支部、物业管理公司党支部、楼栋党小组等各类功能型党组织。目前全区已成立43个社区“大党委”，覆盖全区97个社区。社区“大党委”改进了党建资源整合的方式，突破了辖区内党组织和党员隶属关系的局限，以共同居住的社区为纽带，把隶属于不同系统、掌握着不同资源的党组织联系成为紧密的党建共同体，形成共驻共建的党建服务机制，增强了区域内党组织参与社区共建的合力。二是实现流动党员党组织全覆盖。2016年3月成立的全省首个以流入地为主导的流动党员党委——沙湾镇流动党员党委，示范带动各镇街积极组建流动党员党组织。目前，全区16个镇街共成立60个流动党员党组织（含3个流动党员党委），管理流动党员近9100名，确保辖区内每名流动党员都归入到党组织进行有效的教育管理。同时，通过建立健全流动党员教育管理融合“1+6”机制 ，搭建平台，促进流动党员发挥先锋模范作用，每年带动近17万人次来穗人员参加社区志愿服务和公益活动，促进社区融合发展。三是实现“两新”组织党的工作全覆盖。统筹推进城市商务楼宇、产业园区、市场商圈、互联网业等新兴领域党建工作，设立长隆集团党委、沙头街珠宝小镇党委等一批新兴领域党组织，健全管理制度。召开了全区互联网企业党建工作推进会和互联网企业党员代表培训班，筹建区互联网行业党委及活动阵地，提升“两新”组织党组织和党的工作有效覆盖。

（三）突出党建引领，打造科学实效的城市党建新机制。一是实现党支部建设标准化。把党支部建设标准化作为区委书记抓基层党建的“书记项目”，制定出台《关于推进党支部建设标准化的实施意见》及配套的6个领域党支部的建设标准。分类完善制度规范，全区规范基层支部教育管理制度文件865个、工作流程及秩序416个，修订细化“三会一课”等16方面的工作制度，规范发展党员等13方面工作流程，让基层党组织干有标尺、做有规范，初步形成番禺党支部“六个一” 建设标准化体系。工作信息获《中国组织人事报》、广东省委刊物登载，并获省委领导批示肯定。二是完善“七位一体”社区共管新机制。社区党委在驻区单位和结对帮扶单位党组织的大力协助下，形成了以社区党组织为核心，融合驻区单位、开发商、居委会、物管公司、业委会、社区生活服务组织“七位一体”的共建共管机制，解决了以往“割据零散”管理问题。三是以“五级联系制”开通便民服务“快车道”。社区党委依托联系制度，收集民需、民忧问题，形成受理、办理、反馈、监督四个环节，把居民群众反映的热点难点问题建账造册，逐一解决，做到“动态清零”。四是实行党员进社区“双向服务”机制，实现群众诉求、困难、矛盾化解在社区。推进“在职党员进社区”“党员定点联系服务群众工作”，开展组团式服务和身边“微公益”活动，推动党建服务进社区。如，市桥街中片社区组织社区在职党员与服务对象签署《对接服务协议》，实现点对点精确帮扶，就地解决群众诉求。五是推行社区重大事务议事决策“三步走”工作流程，构建社区多元化自治模式。推行社区重大事务议事决策“三步走”（党群提议、“两委”联审、决议执行）工作流程。如，番奥社区在社区“党群议事厅”中设居民议事厅，定期组织社区居民商讨社区重大事宜，集中民智民力，及时解决群众反映的突出问题。

（四）优化整合有效资源，夯实基层党建保障基础。出台《关于贯彻党的十九大精神加强基层党建工作保障的实施意见》，建立健全基层党建的组织、人才、待遇、阵地和经费等保障机制。一是加快建设素质优良的基层党建工作者队伍。建立健全党务工作者岗位薪酬保障体系，拓展基层党建工作人员的发展空间。加强村（社区）党组织书记正向激励，工作业绩与补贴待遇挂钩。按上级规定开展专项招录，将优秀村（社区）党组织书记纳入镇街事业编制、进入公务员队伍和镇街领导班子。对在我区任职满2届、获得市级以上党委表彰奖励的村（社区）党组织书记，任职期间其薪酬可参照财政核拨事业单位职员相应级别执行。全面提升区教育、卫生和国企系统专职党务工作者薪酬待遇，党组织书记待遇与行政“一把手”同等对待。选齐配强党建指导员等党务工作者，向社会公开招聘党建指导员共58名，依托党校培训、调研交流、跟班学习等形式，全面提升基层党建工作者服务党员、群众的综合素养。二是建设城市党群服务活动阵地。在区委党校内高标准筹建区党性教育基地、区党建信息中心，并扩建区委党校图书馆。在各镇街分别建立一个集学习、教育、管理和服务等功能于一体的党群服务中心，实现阵地建设全覆盖。市桥街、桥南街、钟村街、石楼镇镇等8个镇街均高标准建成面积超过2000平方米的党群服务中心。社区普遍建立党群服务站，提供行政审批、医疗保健、家庭综合等“一站式”服务。三是加强城市党建经费保障。建立健全以财政拨款为主，党费支持、基层自筹与社会捐助等其他来源相结合的党建工作经费保障机制。每年区财政拨付资金近4000万元，按照平均每个镇街党（工）委每年不低于100万元、平均每个社区党委（总支、支部）和新兴领域区域党委每年不低于10万元拨付党组织工作经费。先后出台《广州市番禺区社区专职人员管理暂行办法》《番禺区社区专职人员工资套改办法》等文件，为社区专职人员购买“五险一金”，大幅提高工资待遇。工作信息被中组部《组工信息》登载。

三、成效反响

一是实施社区“大党委+楼宇党支部+楼栋党小组”的党建模式，夯实了党在城市社区的组织基础。在原有社区党支部的基础上，以党员组织关系、单位身份不变为前提，组建社区“大党委”，下设楼宇党支部、“网格”党支部、物业管理公司党支部、楼栋党小组等各类功能型党组织，社区党组织建设及工作成效有了明显提升。

二是强化社区党委核心作用，有效破解了党组织“软弱涣散”难题。通过创新成立区、镇街两级城市党建融合发展促进平台，全覆盖成立社区大党委并实行“四个三”党建工作模式等做法，彻底改变了传统的纵向单位党建模式，有效吸收属地单位和驻区单位党建工作力量和资源进入社区党委中，把隶属于不同系统、掌握着不同资源的党组织联系成为紧密的党建共同体，形成共驻共建、互联互助的党建服务机制，增强了区域内党组织参与社区共建的合力。通过实施基层党组织书记“头雁工程”，选优配强社区、农村党组织书记，加强教育培训与管理监督，开展党支部书记公开承诺活动等，使城市社区等基层党支部书记培养成为党务工作“业务通”、基层工作“多面手”。同时，通过推进各领域党支部建设标准化工作，全面加强了政治建设，从严从实规范开展党内政治生活，有效发挥社区党组织战斗堡垒作用，引导党员发挥先锋模范作用更加紧密联系群众，真正形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、在职党员为骨干的区域化党建工作新格局。

三是完善“七位一体”社区共管新机制，有效破解了“割据零散”管理难题。社区党委通过实施“四个三”党建工作模式，形成了以社区党组织为核心，融合驻区单位、开发商、居委会、物管公司、业主、家庭服务中心力量的“七位一体”共建共管机制，解决了以往“割据零散”管理问题。党委以党建引领社区各项建设，组织在职党员参加社区党建主题实践活动，积极收集社区居民意见建议，及时反馈协调解决民生实事，有效增强了居民营造幸福社区的归属感和幸福感。

四是丰富党员服务群众模式，有效破解了社区邻里关系“陌生疏远”难题。通过实施“1+1+1”党组织结对共建模式，推进“在职党员进社区开展双向服务”“党员定点联系服务群众”工作，开展组团式服务和身边“微公益”活动，有效推动了党建服务进社区。如，根据社区党员的年龄结构、文化层次、专业特长、兴趣爱好等，普遍建立“志缘、趣缘、业缘、地缘、楼缘”的“五缘”功能型党小组，广泛组建社区服务志愿队，目前全区已有8943名在职党员向97个社区报到并提供服务法律顾问、教育咨询、医疗服务等“微公益”服务；另一方面根据党员的职业、特长和兴趣，分门别类组建服务团队，由党员认领服务项目。并组织社区在职党员与服务对象的代表签署《对接服务协议》，实现点对点精确帮扶，至今已组成帮扶对子104对，帮助解决了一大批问题，实现群众诉求解决在社区、困难解决在社区、矛盾化解在社区。

五是加大党组织参与社区自治力度，解决社区自治长期“指导乏力”难题。社区党组织通过政治引领、组织动员、支持服务、统筹协调、凝聚骨干等方式，规范推进社区重大事务议事决策“三步走”工作流程，指导、支持社区居民委员会等自治组织开展自治活动，讨论决定社区建设、管理中的重要问题，及时帮助解决工作中存在的困难和问题，探索形成具有番禺特色的社区多元化自治模式。同时，社区党委主动作为，定期召集社区共融共治议事会议，围绕群众反映的问题，组织社区服务对象（社区居民党员代表）和服务机构（开发商、物管、学校、医院、派出所等党员代表）开展一对一或一对多交流，拉近双方距离，及时解决问题消除误会，形成建设和谐文明社区的工作合力。

四、经验启示

（一）必须坚持大抓基层夯实基础的鲜明导向。实践证明，党建对社区基层治理的重大作用和党的领导是创新基层治理的根本保证。番禺区坚持党建融合发展理念，充分发挥区委、镇街党（工）委、社区党组织领导核心作用，把管理和服务力量下沉基层一线，把社区做强做实，充分激发基层党组织的活力。通过发挥16个镇街党群服务中心和97个社区党群服务站的阵地平台作用，全面推进社区党支部建设标准化工作，规范开展“三会一课”等党内组织生活，严格开展党员教育管理监督，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用，构建了“多元参与、协同治理、百姓得益”的党建引领社会治理新格局。

（二）必须坚持走共驻共建融合发展之路。城市基层治理千头万绪，原来封闭运行的传统模式已经不能适应新形势下城市基层治理工作。必须通过发挥城市基层党建联席会议等统筹协调机构的作用，进一步整合组织资源，打破社区、驻区单位、“两新”组织等各自为政的壁垒，推动中小学校、医院、国企及上级驻区机关单位融入所在社区，在党建大事共商、党建资源共享、党员教育联管、党群服务联推、基层治理共促、发展大事共议等方面群策群力，构建目标一致、协同运作、互利共赢的城市基层党建共同体，共同担负起加强基层党的建设、创新社会治理、推动城市发展的责任。从而实现社区党建、单位党建、行业党建和区域党建互联互动，构建开放式“大党建”格局，不断提高城市基层党建工作整体效应。

（三）必须坚持以基层党建引领基层治理创新。把加强基层党建、巩固党在城市执政基础、增进群众福祉作为贯穿社会治理和基层建设的一条红线，把社会治理的重心落到城乡社区农村，建立健全党组织领导下的居民自治机制、民主协商机制、群团带动机制、社会参与机制，充分发挥党建的政治引领、组织引领、能力引领、机制引领作用，以党建引领、凝聚社区等基层组织合力，推动精准整顿软弱涣散基层党组织、扫黑除恶专项斗争、黑臭河涌整治等中心工作顺利开展。实施基层党组织“头雁”工程和党员先锋工程，深化实施农村基层党建带基层治理“六步工作法”，优化流动党员教育管理融合机制，以基层党建引领基层治理创新，以基层治理成效检验基层党建的良性互动，从而推动解决一批基层党组织虚化弱化边缘化问题。

（四）必须创新党员联系服务群众新渠道。要积极适应互联网时代的新形势，紧扣社区群众的新需求，通过创新设立党员群众沟通联系的“番禺智慧组工综合平台”、微信群、远程教育平台、党务工作APP等具有新时代特征的新渠道，更快更好地反映群众诉求期盼，尽量满足群众多样化多元化需求。要通过成立文艺协会等多种扎根社区的社会群众团体，组织开展形式多样的交流互动活动，引导党员与群众充分沟通思想、交流观点、增进理解，消除隔膜、及时化解可能存在各种矛盾和误会，使党员与党支部，居民与党员之间联系更加紧密便利，从而加快重构新时期城市的“基础秩序”，使一些社会问题在制度框架之内得以解决。