江苏江阴市：党员联户“1+10+N”“小制度”撬动“大治理”

党的十九大报告指出，党的基层组织要以提升组织力为重点，突出政治功能，把街道社区等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。这为新时代全面加强党的基层组织建设指明了方向。江苏江阴市在习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的指导下，创新推行党员联户“1+10+N”制度，引导广大党员亮出身份，发挥先锋模范作用，直接联系群众、宣传服务群众、团结凝聚群众、引导带领群众，建设一支适应新时代要求政治素质强、担当作为强、作风纪律强的党员队伍，以党员队伍能力素质的全面提升，推动基层治理的全面进步。

一、背景与起因

江阴地处长三角沪宁杭城市群几何中心，是江苏省唯一一个县级集成改革试点。目前，全市域总面积987平方公里，常住人口165.02万（户籍人口125.49万），常住人口城镇化率是70.22%。现辖10个镇、7个街道、3个开发区，社区51个。全市共有城市基层党组织2723个，占全市党组织的65.8%；党员41324名，占全市党员的47.56%。城市规模不断扩大、城市党员不断增多、城市治理存在短板，基层党组织领导基层治理的能力水平面临新情况新变化新挑战。针对城市基层党建工作面临的新问题，江阴市总结推广华西村党员联户“1+10”制度（即1名党员联户组长，联系10户左右的党员群众，每月开展联户学习交流等，收集村情民意、传递党的声音、加强基层治理）的经验做法，在全市推行党员联户“1+10+N”制度，着眼解决以下3个方面的不足。

一是着眼解决基层党支部虚化、弱化、边缘化的问题。近年来，党支部建设相对弱化，基层习惯于以社区党组织为单位开展组织生活和党内活动，没有严格按照党支部、党小组正常开展，以党支部或党小组为单位对党员进行教育管理监督存在盲区。有的党支部甚至不划分党小组，有的党支部“三会一课”、组织生活会等基本党内政治生活制度落实不严格、不到位，导致党支部政治功能不突出、作用发挥不明显、治理能力不够强。

二是着眼解决广大党员先锋模范作用不突出的问题。近年来，社区党组织依赖老经验老办法，开展活动缺乏创新，缺少载体，吸引力不强，一方面，社区党组织发现不了生活在社区的先锋党员，有经验有特长有能力的先锋党员想要发挥作用又缺少平台；另一方面，普通党员参与社区党组织活动的主动性积极性也不高，有的党员身份意识、责任意识淡薄，不愿意亮出身份、发挥作用。

三是着眼解决党组织领导基层治理能力不足的问题。近年来，大量人口进入城市，目前我市社区常住人口大多在1万以上，最多的达2.2万人。人民群众对美好生活的向往提出许多新要求，不仅对物质文化生活，更在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长，单靠社区党组织和社区工作人员做好群众工作，力量和能力都远远不够。社区党组织只有引导先锋党员直接联系服务群众、积极参与基层治理，才能把群众紧紧团结凝聚在党组织周围，把矛盾纠纷化解在“家门口”。

二、做法与经过

结合城市基层党建工作要求和社区工作实际，江阴市把华西村党员联户“1+10”制度的好经验好做法，拔高并嫁接到城市社区，制定下发了《关于推行党员联户“1+10+N”制度的实施方案》，在具体落实过程中，围绕四个方面有序推进。

1、注重顶层设计，确保制度体系规范化、精细化。推行党员联户的主要目的是为了规范党小组设置、强化党支部建设，促使党员亮出身份、发挥先锋模范作用，直接联系服务群众、积极参与基层治理。在华西村党员联户“1+10”制度的基础上，结合社区的特点，进一步丰富拓展了内涵和外延。一是党员联户“1+10+N”的基本概念。“1”是指1名先锋党员，“+10”是指联系10名左右党员，“+N”是指联系N户群众（一般不少于10户，可以年度为单位轮换）。其中，1个“1+10”就是1个联户党小组，1名先锋党员就是1个党小组长；1个“1+10+N”就是以1个先锋党员为核心、1个党小组为单位、直接联系服务群众的1个党员联户基本单元。二是党员联户先锋党员的选拔产生。社区党组织根据“居住相邻、关系融洽、易于集中、便于管理”的原则，结合党小组划分情况，坚持政治素质好、身体状况好、群众基础好、邻里关系好、指导沟通好的“五好标准”，采取从退休党员干部中“召”、退伍军人党员中“选”、党员骨干能人中“引”等办法，严格执行民主推荐、审查公示、确定备案和挂牌上岗“四项流程”选拔产生。目前，共推选1355名先锋党员。三是党员联户的工作方式。通过开展“月联月访”，即每月至少召开1次会议或开展1次活动，每月先锋党员、党员骨干入户走访联系群众1次，做到“五掌握、五到位”（即掌握党员情况、掌握家庭成员、掌握思想动态、掌握诉求愿望、掌握实际困难；宣传政策到位、收集民意到位、答复咨询到位、回应诉求到位、传递情感到位），实现直接联系党员群众、收集整理社情民意、及时反馈合理诉求、协调解决矛盾纠纷、推动精神文明建设，团结带领党员群众。同时，为先锋党员统一制作胸牌，印制《党员联户工作手册》，在开展联户工作中做到“四必记”（包括群众诉求内容必记、解决思路办法必记、最终解决结果必记、群众满意程度必记），社区党组织定期查看台账，及时了解掌握党员联户开展情况。

2、突出政治功能，确保组织建设缜密化、严格化。党员联户制度是对基层党组织设置和活动方式的一种创新，旨在以提升组织力为重点，突出政治功能，推动全面从严治党向基层纵深发展。一是严格组织生活制度。制定下发提高党支部组织生活质量的意见，每季度下发活动主题，推动社区党支部、党小组严格执行“三会一课”、主题党日、统一活动日、组织生活会、民主评议党员等党内组织生活制度，今年以来，全市社区以联户党小组形式开展主题党日6773次，召开专题组织生活会2648个，以高质量的组织生活不断强化政治功能，促使党支部真正严起来、实起来。二是强化党员教育管理。以联户党小组为单位，先锋党员组织带领普通党员学习党章和党的基本路线、方针、政策，按时收缴党费，联系流动党员，培养入党积极分子和发展对象，开展设岗定责、志愿服务、谈心谈话等活动，监督党务居务财务。推行党员积分记实管理制度，制作下发《党员活动证》，对党员参加党的组织生活、交纳党费、奖惩情况、志愿服务、联系群众、建言献策、矛盾协调等情况，由党支部进行量化积分，每年度对积分情况进行考评，通过公开栏、党员大会等途径公示，并反馈给党员本人，以积分量化考评教育引导党员发挥先锋模范作用。三是组织宣传凝聚群众。党支部担负着组织宣传凝聚群众的职责，联户党小组突出政治功能，把深入学习宣传贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，作为首要政治任务，通过经常性的开展理论宣讲、学习教育、发放党报党刊、举行开放式组织生活，把党员群众凝聚起来，传递党的声音、传播核心价值，推动党的理论不断往群众心里走。如澄江街道城中社区第四党支部的“钱佐党群沙龙”成为基层党建理论宣讲点。

3、联系服务群众，确保基层治理多元化、亲民化。目前，我市基层党建网格设置与基层治理网格设置紧密贴合，在社区网格中设立的每个联户党小组就是一个党员联户基本单元，这些基本单元共同联结成一个纵向到底、横向到边的党员联户体系，在社区党组织的引领下，充分发挥联系服务群众、参与基层治理的作用。一是分类施力，党员领办。根据党员的不同专业特长，分类培育“五型”党员（即政策宣讲型、矛盾调解型、事务协管型、暖心帮扶型和便民服务型），满足不同党员群众的需求。按照“承诺领办、规范运作、限时办结”的要求，将群众诉求情况分普通件、急办件、重要件派件，实现“谁来解决”与“解决什么问题”的精准对接。以党员个人认领和先锋驿站党员集体认领相结合的方式，签订《党员领办事项承诺书》，对领办推进措施、完成目标、完成时间等作出承诺，提高党员领办的责任感和使命感。对党员不能解决的群众急事、难事，直接由街道社区党组织出面调解，若涉及维稳隐患、群众利益的实行提前介入处置。二是多方聚力，共同治理。建立健全各方力量定制处理社区流动人口管理、重点人群帮教、社会治安防控和信访对象维稳等重点难点问题。一方面，通过党员联户的开展，收集、整理、归纳群众的合理诉求和意见建议，形成需求清单；另一方面，依靠街道“大工委制”、社区“大党委制”成员单位或共建单位，提供资源清单，供需清单一旦匹配成功，开展一对一的精准服务。如澄江街道天鹤社区对接供需方开展了“春暖花开”失独老人关怀、“童伴”关爱新市民儿童、“雏鹰展翅”关爱社区单亲家庭等公益活动，最大限度地发挥社会组织力量，联合解决社区治理的难点和痛点。三是平台借力，增进互动。积极运用现代信息技术，依托智慧党建平台，打破数据壁垒，实现数据共享，建成党员群众诉求收集、下派、跟踪、反馈、评价等功能于一体的党员联户平台，打造党员联户的“快车道”。尤其是在智慧党建平台上创立了点对点的志愿交互系统，党员群众可以通过该平台，发布困难诉求，其他党员可以在志愿交互系统中以接单的方式接收这个任务，完成任务后填写情况并上传照片，发布者可以就进行评价打星，以信息化手段推动党员联系服务群众、参与基层治理，使党员群众间交流更频繁、互动更紧密，切实增强社区党组织的凝聚力和向心力。

4、完善保障措施，确保机制运行常态化、长效化。把立规矩、定机制作为推行党员联户制度的保障措施，努力在工作运行、考核评价和协同治理上下功夫，确保党员联户“1+10+N”制度取得实效。一是健全基础保障机制。建立“三帮带”模式，由街道党组织班子成员、社区党组织成员、党支部书记帮带先锋党员，分层分类培训党员业务技能，加强政治理论、政策法规、基本业务和实践锻炼。结合社区党组织活动阵地现状，充分利用社区服务用房、物业用房、小区公共场所、高层住宅底楼架空层等，打造一批“先锋驿站”，为党员联户提供必要阵地保障。建立运作经费支持，市、街园区两级留存党费分别补助500元/个/年，用于“先锋驿站”设施设备日常维护更新、党报党刊订阅以及党员教育活动经费。二是建立考核评价机制。将党员联户制度纳入基层党建工作考核，实行平时评价、半年评议、年终考核。平时评价由群众直接评价，半年度评议由社区党组织组织党员群众代表参与，年终考核由镇街党组织采取查看台账、成果汇报等方式考核打分，年内群众评价有“基本满意”“不满意”的扣一定分值，评议考核结果与党组织和党员评先评优直接挂钩。三是强化协同治理机制。以基层党组织为领导核心，积极发挥党员先锋模范作用，搭建起居委会、物业公司、业主委员会等各方参与、平等协商、集体决策的基层治理平台。同时，建立街道“大工委制”、社区“大党委制”，统筹街道社区下辖各类资源，定期召开联席会议，对群众反映强烈的共性需求提交上会，达成共识和协作方案，实现难事共商、活动共联、实事共推的基层治理模式。

三、主要成效

通过推行党员联户“1+10+N”制度不仅激活了基层党组织的“神经末梢”，也拓宽了党建引领基层治理的有效路径，构筑起江阴城市基层“家园党建”新范式。

一是党支部建设更加规范。通过推行党员联户“1+10+N”制度，其中“1+10”就是创新设置的党小组，能够把处在基层党组织“神经末梢”的党小组真正“管”起来，通过党小组落实党内政治生活制度，组织开展党的活动，一方面党支部开展工作更有抓手、更加规范，另一方面党员就在“家门口”过组织生活，接受教育管理监督，更有认同感、归属感。

二是党群关系更加紧密。党的最大政治优势是密切联系群众，依托先锋驿站这个实体化载体，党员联户“1+10+N”制度让党员和群众都当上“主角”，密切了党员与群众之间的“鱼水情缘”。一方面，党员亮出身份、践行承诺，提升群众获得感；另一方面，群众参与社区事务，实现个体价值，感受组织温暖。今年以来，群众共向联户党员反映合理诉求3767件，先锋党员和骨干党员已为群众解决矛盾纠纷2832件。

三是基层治理更加有效。党员联户基本做到“3个1”，即1公里之内就有1个先锋驿站，1分钟之内接收群众诉求，1刻钟之内享受党员服务，实现“小事不出网格、大事不出社区”，党员群众在“家门口”就能解决问题。同时，推行党员领办服务、上门服务、网上服务等模式，涵盖了社区空巢老人、留守妇女儿童、下岗工人、残疾病人等特殊人群，实现共建共治共享。

四、经验与启示

通过推行党员联户“1+10+N”制度，我们也有一些初浅的理论认识与实践启示，主要体现在：

一是厘清基层党建与基层治理的关系有助于提升社会治理水平。基层党组织建设是贯穿社会治理的一条红线，起到引领基层治理和保障基层治理的功能，二者是相辅相成、互促互进的关系。基层党建引领好基层治理要以落实党员联户制度为中介，从政治引领、组织引领、能力引领、机制引领等四个方面探索党建引领基层治理的有效路径。在这一过程中，基层党组织要发挥自身优势，用好遍布基层各个领域的基层党组织；同时要发挥党组织的号召力，有效整合各类社会资源，搭建结对共建、活动共联平台，消减“协同治理困境”。

二是放大党员与群众二者之间的主体间性优势有助于角色担当。主体间性是主体之间在语言、行动上平等交流、双向互动、双重融合的关系。在推行党员联户制度的过程中，关键是主体党员先锋模范作用的发挥，也就是不断提高组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的本领，同时把权利交给群众，调动群众参与、监督、推动社会治理的积极性。二者主体间性优势告诉我们人民群众是历史的创造者，广大党员和人民群众密不可分、荣辱与共。运用好二者之间的主体间性优势有利于党员干部对自身角色的认知和归位，也有利于群众对基层党组织和党员角色的期待和反馈。

三是建立一个闭环的动力机制生态圈有助于党员联户制度落实。增强基层党组织政治功能、服务功能，确保党员联户制度的长期有序执行，关键需要建构一个可循环的“动力诱发—动力生成—动力管理—动力评价”的机制模型。动力诱发机制通过开展党内组织生活等方式加强宗旨意识、群众情感等的培育认知，以正确的思想认知引导主体行为；动力生成机制从增加党员干部考核民意测评力度、营造认可联系群众价值的党内环境等方面催促主体动力的生成；动力管理机制通过教育、监督、预防、惩戒等手段管理党员联户中出现的动力弱化、缺失等问题；动力评价机制可以从党员联系服务群众的满意度为基本评价标准。动力机制生态圈一旦形成，有助于主体作用的发挥和党员联户制度的有效落实。