四川成都市新都区：党建为“核”，重建基层“共同体”

【案例摘要】当前，我国城市规模继续快速扩张，超大城市不断涌现，单个基层自治组织村（社区）体量不断扩大，基层党建难于落地落实，一以贯之的社区治理模式已很难适应新变化与新挑战，社区治理亟待寻找符合群众对美好生活向往的新路径。

新都区大丰街道地处四川省成都市北大门，2017年被纳入成都中心城区，城乡结合特征明显，社区形态多元复杂。近年来，新都区与成都市高速发展共振，共享成都市高速发展释放的巨大红利，承担成都市高速变迁所带来的基层治理压力，是成都市由特大城市向超大城市快速转变时期治理矛盾集中显现的区域。新都区以红湖公园城小区（商品房小区，下称红湖小区）为“麻雀”，剖析新时代社区治理面临的四大困局，一是强化组织领导，明确了方法和措施,落实治理责任。二是找准破冰途径，先行引入社会组织，以活动开展和问题解决为突破口，营造良好沟通氛围，凝聚治理共识。三是做实网格管理，构建三级网格员管理体系，通过“一标三实”入户调查等方式收集群众需求，摸清人口信息。四是搭建服务平台，深化为民服务。主动下沉服务与管理，将基层服务向小区延伸，设立“三室两站一中心”，搭建党建服务、便民服务、矛盾调处、专业指导四大平台，化解小区物业矛盾纠纷，密切街道、社区干部与小区业主关系。五是完善制度体系，建立联席会议、联防联控、小区综合执法三大机制，形成以党组织为核心，小区居民小组长、网格员、业委会、物管企业、社会组织多方参与机制，促进融合共治。

一、背景与起因

红湖公园城小区位于蓉北路三段9号，该小区占地面积17.628万平方米，共25栋（其中第25栋为商业楼），现有住户2991户，总人口约10108人。其中在册党员14人，流动党员116人，是崇义社区辖区内一个比较大的集中住宅小区。至2017年，红湖小区各类矛盾逐步激化，对传统治理模式形成巨大挑战，呈现“四大”治理困局。

第一，基层阵地虚化，基层党建模式亟待新延展。大丰街道地处城乡结合地区，城市扩张致使同一社区的治理主体和治理对象都多元复杂，党在社区层面的基层阵地的传统设置方式，对于红湖小区的治理而言，呈“悬空化”之无力感。一方面，传统基层党组织建制格局下，社区党组织服务群众、凝聚人心、促进和谐的战斗堡垒作用，被类似红湖小区这样的商住小区，以及老旧院落、驻区单位等分割、悬置，导致卖出一块地就丢失一块党的阵地；另一方面，一些地方自上而下在社区内不同单位（小区、单位）及社会组织中成立党组织，却往往形式大于实质，组织“上墙”，却成效“虚化”，基层党建工作模式亟待新延展。

第二，政社互动孱弱，基层政社关系亟需新平衡。理想的基层治理模式，党组织的阵地建设要有效落地。同时，社会还要有足够的自我组织空间：社会有效激活、居民自治才能有序运转。在红湖小区，一段时期以来：一方面，群众自发、松散式无序抱团，激进表达和伸张诉求；另一方面，社会自治能力极弱，群众“等、靠、要”意识强烈。基层良性政社互动关系亟待新平衡。

第三，组织归属缺位，群众“公家”关联亟需新纽带。在基层治理中，群众与“公家”之间是否形成互依互存的公共链接，是治理的民心基础。在红湖小区，小区居民同“公家”组织一度疏远。除了必要的盖章和开证明，群众和社区几乎没有关联。居民遇到困难，找社区出面协调解决矛盾的意识消解，基层“公家”组织缺位。同时，物业公司接替了社区居委会，成为群众寻求的“公家”。但物业公司为企业，其市场属性令其不能成为政府公共服务的供给者。

第四，资源条块分割，资源整合机制亟待新建立。受限于“条块治理”的体制困局和过往的工作惯性，各类自上而下落地基层的资源在小区层面往往难于整合使用，资源在基层呈条块化、专项化、分割化，资源在基层的应用效能十分低下。基层工作亟待以人民群众为导向，在基层平台创新建立新机制，令相对固化的条块资源在基层治理新机制中实现“归位”、增能、落地和效益最大化。

二、做法与经过

（一）党建为“基点”的小区治理格局：连点成线，连线成网

一是聚合人力，开展“双找双发动”。首先，找回散落小区的流动党员。小区内的无职党员缺乏组织归属，存在感缺乏。凝聚基层党建力量，找回散落的流动党员是第一步。自2017年4-7月，红湖小区开展拉网式“双找双发动”活动，共计查找流动党员110名，这成为小区落实党建的成员基础。其次，重塑小区党员“存在感”，全面激活小区流动党员的组织归属。将找回的党员团结到组织周围，重塑党员在小区内的身份存在感是第二步。为此，发动13名党员转入党组织关系。并在条件成熟时（2017年7月27日）成立红湖小区党支部。号召党员在小区各类自治性公共事务中积极发声，参与小区矛盾纠纷化解、业委会换届筹备、安全巡防、法律宣传等工作。经由这一过程，小区党员身份“存在感”不断强化，组织归属不断激活，党组织阵地根基得以夯实。

二是组织站位，构建“网络中心”。小区以党建联席会议为依托，建立起小区组织网络的“整合”机制。而小区支部在组织网络中定位“团结、引领、整合”组织网络中心位置的核心功能。通过小区党组织团结、引领与整合，突破小区内“业委会-物业管理公司”双组织的传统运行机制。通过对小区党员进行动员辐射凝集人力，通过强化党员“参与自治”激活组织归属凝集人心，通过组织建制和规范运行制度（党支部下设党小组，建立小区党代表制度，党代表涉及物业公司、业委会、监事会、社会组织等各个层面）形成与治理密切结合的制度安排，最终实现党组织在基层小区的全面衍生和落地落实。

三是组织角色，归位“赋权者”。在组织网络中，小区党组织为“赋权者”“协调者”。在自治的范畴下，小区党组织作为协调角色，协调各类组织完成了权、责、利的明晰工作，并在行动层面对各类组织进行“赋权”，而小区党组织的权力来源于协调小区内各组织的资源、平衡组织利益、仲裁组织矛盾等。

（二）“三阶段”的多元对话协商机制：形成制度，畅通表达

基层党政组织有效下沉与小区自治有序发育，是新时代基层治理亟待破解的治理路径困局。红湖小区的实践经验表明，要坚持党组织的引领，搭建运行有效的多方协商机制。具体而言：

第一阶段：探索机制——打根基，建立群众协商平台。小区积累了较多社会矛盾，缺乏群众利益表达渠道，在这一阶段，街道党工委借力社会组织，建立起群众对话的“公共空间”。在街道党工委的组织协调下，“向日葵”“幸福家”等社会组织相继进驻红湖小区。开展了“粽情端午、和谐红湖”“七一”、“八一”“雏鹰行动”“庆国庆·迎中秋”联谊会等系列带有“公共参与性”的文化活动30余场。经由这一过程，小区公共活动与公共话题被激活、“公共空间”被建立，并被小区居民普遍认同。“初级”的群众协商平台得以建立。

第二阶段：形成机制——化解矛盾，建立组织协商平台。当小区公共性被激活之后，党政主导下，自组织自我解决矛盾的“组织”协商对话机制顺势建立。红湖经验表明，当群众协商建立但自治尚未成熟时，确立以党组织为核心的协调机构，搭建组织协商平台，全面调控小区各组织的工作开展，促进业委会、物业公司、社会组织，在上级党组织指导下，由小区党组织协调、均衡各组织责权利是这一阶段的有效做法。红湖小区建立了联席会议机制，构建以党组织为核心，各方参与的“小区综合管理联席会议制度”，发挥传达政策、商议小区治理事务等作用，目前已召开42次联席会。进一步健全联防联控机制，整合“党支部+物业公司+红袖套”力量，强化治安防控，切实提升小区平安建设水平。

第三阶段：优化机制——促善治，建立自治协商平台。当小区新一届业委会成立后，小区自治趋于成熟，小区党组织则向各组织全面赋权，指导自治组织搭建自治协商平台，通过进一步健全月度协商会议制度，完善自治协商平台的制度设置。此时，党组织在整个小区组织构建中，处于由点及线，由线成网的网络中心位置，退居后台，把握全局。

（三）沉至小区的公共服务派出机构：设服务站，“公家”归位

在党组织的引领下，将公共服务下沉至小区，是接续和强化个体与“公家”组织关联的有效方法。具体而言：

一是成立小区工作站，延展公共行政管理与服务的半径。为实现个体和“公家”的重新链接，创新建立小区工作站，令社区行政管理与服务下沉至小区，协助社区开展公共服务工作和公益事业，为居民提供一站式服务，同时接受业主委员会和监督委员会的意见建议，监督指导物业公司日常工作，为社会组织、群众自组织提供场所，整合小区资源。经由这一过程，群众“遇事找工作站”的个体与“公家”的组织关联重新建立，党政的群众基础得以夯实。同时，以由小区党支部指导小区工作站协调整合小区资源，规范社区参与，引导社区有序自治。

二是完善小区治理结构、建立制度体系，为工作站切实运转保驾护航。红湖小区工作站明确了体系完整、结构清晰的治理体系，下设纠纷调解室、网格员工作室、便民服务站、社会组织工作站、小区警务室和党群活动中心等“三室两站一中心”，而前面所述“小区综合管理联系会议制度”“党支部+物业公司+红袖套”联防联控机制、小区综合执法机制等协同治理制度有了实施平台；其次，将60余项社区职能切实下沉到小区工作站，以政府购买服务的方式保障工作人员办公，保证工作站的实际落地和持续运转。

（四）释放基层资源平台效能：建立机制，串联资源

小基层可以成为大平台，放大基层组织的平台效应，以建立工作机制的方式，有机串联“条块”资源，令相对刚性的条块资源有机嵌入弹性的工作机制中，共同服务于基层治理。如大丰街道在红湖小区创新实验的“三级网格员”机制：

一是巧妙整合资源，建立三级网格员工作体系。大丰街道党工委通过整合政法、民政与街道的相关项目资源，构建起“小区工作站—网格员—楼栋长”小区网格体系，形成三级网格员管理制度，实现对资源的巧妙整合。具体而言，首先通过落实政法系统的网格员工作指令，在小区工作站下设的网格员工作室配备一级网格员4人；其次，同民政系统对居民小组长的支持相结合，确立二级网格员（居民小组长）6名；再次，街道的工作经费中计划列支并支持三级网格员（楼栋长）24名，同时在便民服务站配备了2名代办员。街道层面出台《小区三级网格员工作职责》，明确三级网格员的工作职责、边界与上下互动机制，小区工作站工作人员难题得以解决。

二是聚焦可持续，建立三级网格员的动态流动机制。除一级网格员基本固定外，街道从巩固基层政权、发掘自治精英的角度出发，通过与村民自治有关小组长选举的具体办法相结合，建立起二级网格员和三级网格员的动态流动机制，三级网格员到二级网格员有较为明晰的流动通道，而二级网格员更是需要接受群众的选举（小组长选举），获得公信后方能保住职位。经由这一过程，一方面小区工作站的各项工作有机地嵌入到现有条块各渠道安排的各项工作中，另一方面群众的自治性也在这一平台上被充分发挥，更具活力。

三是全面的入户普查实现，小区综合数据库发挥治理大功效。依托三级网格员的工作开展，完成了对红湖小区3000余人次入户走访、设点收集等方式，有效甄别居民需求700余条。建立起小区实有人口综合数据库，摸清“重点人员”数据，切实弄清了小区人员基本信息，小区工作站的治理功效正迅速显现出来。

三、成效与反响

通过多方共同参与推进，组织进小区，干部下小区，服务在小区，文明浸润小区，让基层基础更加扎实了，矛盾纠纷减少了，小区居住的党员找到了归属感，小区业主得到了更加便利的服务；基层基础工作更加扎实了，让矛盾纠纷到减少了，治理试点工作取得了显著的成效。

一是形成了党的政治与服务功能有效结合的新模式。以小区的和谐稳定作为衡量党建工作成效的具体标准，将党组织职能职责与小区治理日常事务结合了起来，将党组织的影响延伸到社会各个角落，既拉近了党组织与群众的密切关系，又畅通了小区治理的各种顽疾，让党组织的政治与服务功能转化成老百姓能够亲身感受到的实际成果，增强了群众对党组织的认同感和归属感，探索了一条由党建促社建，由党组织引领实现小区治理和谐稳定的良好局面，为其他各地开展小区治理提供了有实践意义的参照。

二是探索了网格化管理的新路径。只有详实的基础数据，全覆盖的网格员队伍，有力的制度支撑，才能推动小区治理工作。红湖小区通过建立工作站和网格员工作室，搭建三级网格化管理制度，进一步摸清小区业主的具体情况，在人员、资金、精力有限的条件下，做实了网格化管理。

三是总结了党建引领小区自治的新经验。红湖小区调动广大业主群策群力，积极主动参与到社会共治、小区共建上来，通过三方组织、小区志愿服务者队伍和小区自治组织，有序主动开展各项小区自治工作，将小区和谐稳定作为共同目标，结合小区实际，制定本小区的发展治理模式，为小区安定有序提供了强大力量，确保了治理的连续性和实效性。

四、经验与启示

成都市新都区大丰街道在红湖小区的试点实验，创新探索以居住小区为治理单元破解五大挑战的具体实践，对新时代特大城市的基层治理供给如下四点启示。

（一）基层党建是否有效，关键聚焦基层组织建设路径

在红湖小区，以“找回党员”夯实基层党组织基础，以充分赋予党员“存在感”夯实基层党组织的组织基础；建立起以党组织为网络核心的各类组织网络，党组织在主导、协调各组织的责权利过程中，树立组织自信；以“让利、赋权”收获组织公信，成为组织网络的绝对领袖。经由这一过程，基层党组织的坚强战斗堡垒作用得以发挥，协调多元利益关系、化解重大矛盾纠纷、引领社区居民自治、统筹调配社区各类资源的功能得到落实。

（二）政社关系是否平衡，关键聚焦协商平台建设路径

红湖小区的多元对话协商平台的建立，经过了从“群众协商平台”到“组织协商平台”，再到“自治协商平台”的三个阶段。三个阶段中，党组织的核心作用由“引入和扶持社会组织”，到“主导建立组织协商平台”，再到“全面赋权自治协商平台”，令小区的协商平台机制日渐水到渠成、事半功倍，而协商机制则更加稳固牢靠。

（三）群众归属是否形成，关键聚焦组织关联建设路径

成立小区工作站，形成相应的运行与保障机制，可作为重建群众与党组织之间的关联，夯实基层执政基础的一种有效路径。一方面，可延展公共行政管理与服务的半径，打通公共服务的最后一公里，重建个体与“公家”的密切关联；另一方面，通过一系列制度安排与机制设计，成立小区工作站不仅不会增加额外的人员配备与工作事务，还能实现对社区的切实减负；再一方面，小区设立工作站可对物业管理公司与业委会的工作形成监管，是破解当下物业管理公司和业委会所生长出社会矛盾的有效方式。

（四）基层资源是否整合，关键聚焦工作机制创新路径

经验表明，基层组织通过创新建立工作机制，可放大平台效应，实现对条块资源在基层治理中的有机整合。对于基层工作者而言，首先要打破传统顽固的“执行者”意识，树立“能动者”自觉，以服务于基层治理为导向，为刚性的条块资源搭建起弹性的、可嵌入其中的工作机制；其次要树立小区的资源在小区的“资源整合”意识，整合社区资源为社区治理服务。

五、探讨与评论

小区是社会的基本单元，是承载人民群众安居乐业的家园。社区治理关系着党和国家大政方针的贯彻落实，关系着人民群众切身利益。

小区是“小阵地”，但体现的是“大党建”。把小区作为建强组织、扎根群众的党建“桥头堡”，建立一套行之有效的党建引领机制，能最快速地凝聚和激发动党员的活力，不断提升基层党组织的凝聚力和战斗力。

小区是“小单元”，但影响的是“大社会”。把小区作为建立求通民情的常态化渠道，能最有效地把矛盾问题解决在基层，以小区稳定促进社会稳定。

小区是“小平台”，但蕴含的是“大服务”。把小区作为满足需求、便利生活的“服务圈”，优化公共服务配套，能够最直接地提升居民的获得感和幸福感，以小区功能提升促进幸福家园建设。