湖北宜昌市西陵区：打造“党建主导型”城市小区治理新模式

党的力量来自组织，要以提升组织力为重点，推动基层党组织全面进步、全面过硬。“新时代”，从社会历史进程的角度看，核心表现是城市时代；“城市治理赤字”，从治理体系的角度看，重点在于社区层面之下最基层、最薄弱、最民生的组织——“小区层面”的源头治理。

宜昌，是湖北省唯一的国家区域性中心城市，也是省域副中心城市。西陵区，是宜昌的中心城区，辖区常住人口近60万，占城市人口的50%。“服务经济主导、城市化进程加快、市民社会主体”的城市特征，是西陵区在新时代实现高质量发展所面临的主要任务。如何顺应城市规律，让党的组织体系建在源头、落地生根？如何发挥城市党建的引领作用、通过党建带动城市治理全面创新？如何让城市的党员带领市民共同参与城市治理、破解“城市病”？

带着这样的思考，从2016年初开始，西陵区创新城市基层党建方式，以“党建主导型”业委会建设的小区治理为抓手，通过党建引领，搭建“社区+业委会+物业公司”的三方联动平台。全区共有277个小区，在不到一年半的时间里，业委会组建率达到了100%，成为了全国中等以上城市的中心城区唯一实现了“业委会100%覆盖”的单位。

一、背景与起因：厘清城市党建与城市治理的关系的“四大困惑”

2015年12月20日，中央城市工作会议指出：做好城市工作，必须加强和改善党的领导，建立健全党委统一领导、党政齐抓共管的城市工作格局。

2017年底，我国的城市化率达到58.2%。据分析，到2040年，我国的城市化率将上升到75%。然而，我们的城市治理模式却跟不上城市化时代的步伐，城市党建引领城市治理创新面临着“四大困惑”，值得重视和思考：

（一）从党建源头看：城市党建的源头是“社区”还是“小区”？

社区的属性，本应是基层群众性的自治组织。但是，在基层实践中，社区却完全成了从属于街道组织之下的“第6级政府”，人、财、物都来自公共财政的保障，行政“色彩”远远大于自治“色彩”。

自从2007年《物权法》颁布以来，小区已成了最基础的“城市法定细胞”，理应发挥“源头作用”。小区之上是社区，小区才是市民和党员全天候生活宜居的主阵地。

当前，城市党建的源头，提法上一直停留在“社区”，而没有下沉到“小区”。面对散落在小区、楼栋的自管党员和在职党员，社区党组织总感觉悬在小区之上，完全形成了“架空层”。

实践证明：社区党建再怎么“高大上”，还是走不进小区、走不进家庭、走不进市民。城市基层党建的“真正源头”，在于把党组织延伸到小区、延伸到业委会，使之成为一个重要的前沿堡垒。

（二）从作用发挥看：党员在群众中是“亮身份”还是“躲猫猫”？

党的群众路线，是党的生命线、人民的幸福线。党员，始终生活在群众中，日常生活要看得出来、关键时刻要站得出来、危急关头要挺得出来。

但是，城市居民身处“陌生人社会”，人际不熟、人心不通、人情不深。如何组织居民、发动市民，这就需要我们的党员“先站出来”。然而，现实中回到小区生活的党员，敢不敢亮出身份、零距离地服务居民呢？值得我们深思。

作为一名合格党员，无论走到哪里，就应该自觉地“亮身份”，不能当群众的“尾巴”，与群众“躲猫猫”。

（三）从党员管理看：党员的先进性是在“8小时内”还是“8小时外”？

党员，作为党的肌体的“细胞”，一言一行、一举一动都事关党的形象。

对于在职党员来说，在工作的8小时之内，都在单位党组织过组织生活，自觉接受日常教育和监督管理，保持了党员的先进性。8小时工作之外，在职党员回到小区生活，身份是业主，由单位人变成了社会人。

党组织如何破除时间管理限制？党员怎样持续保持先进性？这就需要织密党的组织体系，在小区建立临时性的党组织，把全体党员组织起来，参与到小区建设、引领小区自治、服务小区群众上来。

（四）从城市治理看：城市基层党建的作用是“倡导”还是“主导”？

解决“城市治理赤字”的支点是小区自治，小区自治最根本、最有效的平台是法定的业委会。

1991年，深圳市罗湖区成立了全国第一个业委会。然而，历经27年的实践发展，全国业委会的组建率仅为34%。为什么业委会组建如此之难？主要原因有二：其一，法定程序复杂，不亚于社区“两委”的换届；其二，居民的参与热情低。业委会组建处于一种自主自发的状态，缺乏一个高效的组织者、引领者。

创新城市治理，最核心的是要加强党的领导，依靠城市基层党建来主导业委会的建设。

二、做法与经过：创新推进城市基层党建引领的“三大行动”

城市党建的组织体系建设，基础在街道社区、源头在居民小区。

2016年以来，我区创新推进城市基层党建“三大行动”，建强小区城市基层党建综合体，夯实小区党组织堡垒，引领城市基层治理。

（一）推进“把支部建在小区上”，优化基层组织网络

坚持将组织体系建设的触角延伸到小区、覆盖到楼栋，以小区为单位，以涵盖小区内居住的全体党员为主体，在277个小区全覆盖组建“小区党支部”，把党的力量由社区向居民小区下沉，形成了上连街道社区、下连业委会和党员的组织体系，实现了党的组织向小区、家庭、居民个人的领域覆盖。

（二）推进“党员责任区闪光行动”，激发党员示范作用

党的组织体系建设的重点，是把党员组织起来、群众动员起来。我区提出要像“农民种地、工人做工”一样，划分出党员“责任区”5179个，发动6837名党员在“8小时外”带领所居住的小区居民参与服务，支持业委会组建，仅用一年半时间，实现了277个小区业委会组建全覆盖，其中有党员的业委会占82%。

（三）推进“党建主导型业委会建设”，凝聚小区治理合力

坚持党建引领基层治理机制创新，加强城市基层组织体系建设。我区以街道社区党组织为领导核心，建立“小区党组织+小区业委会+物业公司”的党建主导型小区自治平台，完善“1+4+N”工作体系，通过整合各类资源和力量共同参与小区自治，逐步构建起了以小区党组织为核心的城市基层党建综合体，逐步探索了党建引领下的多元共治的城市治理路径。2017年以来，通过整合资源、多方筹资2693万元，有效化解了“小区停车难、社会治安难、环卫管理难、邻里关系难、电梯管养难”等突出问题585件。

三、成效与反响：夯实党建引领城市治理的“五大工程”

我们以小区业委会为支点，坚持“结构性”探索，积极打造社区自治的“城市版”；坚持“基础性”探索，积极打造城市社会的“主体版”，坚持“源头性”探索，积极打造城市党建的“现代版”，构建了党建引领下的多元共治的社区治理路径，逐步破解了城市化进程中的治理体系和治理能力所面临的难题。

（一）建设基层党建的“源头工程”，逐步破解了城市党建中的“前沿堡垒”难题

我区按照“把支部建在小区上”的思路，以街道社区为主导，推动小区“临时党支部”全覆盖，将党员力量从社区再下沉一级，把小区内自管党员和在职党员全部纳入支部管理，形成了“街道—社区—小区”的组织链条，切实把组织的触角沉到小区，党的工作落到小区。

比如：2017年7月，龙腾佳苑小区业委会换届后，由于小区党员较多，为了更好的推动工作，成立了小区党支部。支部一班人经过多方协调，建成全区首个面积达140平米的小区党员群众活动中心、改建可停放百余辆车的停车场，组建了3支党员先锋队，团结小区140多名党员在“党员责任区”中发挥作用。正如小区党支部第一书记、市检察院干警王超同志所说：“我们共同的信念、共同的自信、共同的语言、共同的愿景、共同的梦想，都来自于伟大的中国共产党”。

（二）建设小区自治的“支点工程”，逐步破解了城市居民的“组织化”难题

我区以住户家庭为基点，以小区为单元，以社区、街道为纽带，实施“业委会组建100%覆盖工程”，277个小区业委会网络了家庭9万个、市民近30万人，城市居民被全面地、高效地“组织化”。

比如：嘉明花园小区就在区政府大楼对面，长期以来无人管理，乱搭滥建、圈建菜园、停车难、排污堵塞……2016年初，嘉明花园小区筹备组挨家挨户敲开“门”，广泛宣传发动。6月，小区投票选举组建业委会。组建后，迅速组织居民开展协商议事，小区发生了翻天覆地的变化：引进物业公司，出台《小区改造方案》《小区拆违通知》，施工队进场改造……短短一个月内，264户居民主动交纳了27万多元的小区改造费和物业管理费。11月，一个全新的小区呈现在业主眼前：停车有序、小区环境整洁、物业管理规范，面貌焕然一新。

（三）建设基层民主的“平台工程”，逐步破解了城市治理体系中的“基层民主路径”难题

我区依托业委会建立社区协商议事会，组建了277个业主协商议事会、73个居民协商议事会。按照“事前协商突出征求意见、事中协商突出达成共识、事后协商突出跟踪反馈”的原则，大力推行“2+N”“5+N”五步协商法，采取“线上+线下”的协商方式，将协商议事会开到业主家中、开到小区门房、开到协商事项现场，变会上“说”为实地“看”、现场“议”，实现了多元协商、相互衔接。

比如：土街头小区有盲人90多名，分布在10个盲人宿舍单元。由于没有物业管理，进出大门“无人管”，经常有小偷“光顾”扰民。社区就治安问题召开了“居民协商议事会”，居民投票形成决议：通过自筹资金3万元，惠民资金配套2万元，安装单元防盗门、治安监控设备、大门升降杆，发动小区党员义务巡防。从此，小区没有发生过盗窃等治安事件。

（四）建设幸福生活的“邻里工程”，逐步破解了城市的“陌生人社会”难题

我区坚持以小区业委会为纽带，发动居民参与民主议事、文体活动等，引导居民和睦邻里关系，拉近“陌生人”之间的感情，促进楼上楼下、街坊邻居“一家亲”。

比如：2016年3月，廖家台社区美岸长堤小区在组建业委会后，接连举办了“结婚证书晒家风·两学一做展风采”居民邻里节、“喜迎十九大·家庭同心圆”家庭文化节两场大型活动，吸引600余名居民积极参加。通过这些活动，让“陌邻”变成了“睦邻”，培育了社区良好的“家庭家风”文化。

（五）建设城市治理的“细胞工程”，逐步破解了小区“城市病”难题

我区以业委会为载体，引导组织社区居民自助管理、自我服务，多方筹集资金2693万元，有效化解了“小区停车难、社会治安难、环卫管理难、邻里关系难、电梯管养难”等突出问题585件，有力推进了“人民城市人民建、人民城市人民管”的落地生根。

比如：新世纪广场小区，是一个商住混合型小区。2017年4月，因物业公司服务管理不善，小区部分高层电梯老化陈旧，电梯最长停运时间曾达22天，极大地影响了小区业主的正常生活。在街道、社区的指导下，小区业委会先后召开6次业主代表会议，积极讨论协商，达成广泛共识，最终136户业主“众筹”120万元对电梯进行了更换维修。

四、经验与启示：筑牢城市党建基层组织体系的“五个坚持”

建强党的组织体系，要以提升组织力为重点，突出政治功能，优化组织设置，创新活动方式，全面夯实城市基层党建源头。通过近年来我区城市基层党建工作的探索与实践，抓好新时代城市基层党建，关键是要牢牢把握“五个坚持”。

（一）坚持把党建资源由“碎片化”整合为“一体化”

要树立“城市大党建”理念，按照“区级统一组织、融合推进，街道承接落实、统筹整合，社区共驻共建、兜底管理，小区多元参与、源头治理”的方式，吸纳整合“区属资源、辖区资源、联区资源”，提高城市基层党建工作的系统性、整体性、协同性。

（二）坚持把党组织的触角由“城市社区”延伸到“居民小区”

着眼于居民小区这个基层单元，把“支部建在小区上”，优化基层党组织设置，把党的组织向居民小区延伸，把党的工作向居民小区覆盖，把党的力量向居民小区下沉，在小区汇集形成党建“微综合体”，建强城市基层最前沿的战斗堡垒。

（三）坚持把党员先进性由“8小时以内”拓展到“8小时以外”

一名党员就是一面旗帜，像“农民种地、工人做工”一样，为党员划分“责任区”，创新开展“党员责任区闪光行动”，推动“在职党员回小区”，发动党员在8小时以外、在居住小区发挥作用，发动居民主动参与小区自治，让党员生活在群众中。

（四）坚持把党群关系由“单兵作战”转变为“共建共享”

以“党建+”为纽带，按照“党建搭台、部门唱戏，基层统筹、共建共享”的工作理念，紧扣“抓党建、抓治理、抓服务”三大关键环节，把党员与群众紧密联系起来，推动辖区各领域党建同频协作、优势互补。

（五）坚持把“城市基层党建”融入到“城市治理体系”

树立“一盘棋”战略思维，积极应对城市治理赤字，把城市基层党建和城市基层治理融为一体，大力推动党建主导型业委会建设，构建以小区党组织为核心，小区业委会为主导，居民为主体，多方参与、良性互动的小区治理架构。