山东青岛市：四级联动 条块融合 提升城市基层党建工作整体效应

【背景与起因】

青岛市是国家计划单列市、国家沿海重要中心城市和“一带一路”战略节点支点城市，是中国首批14个沿海开放城市之一，也是滨海度假旅游城市、国际性港口城市。2018年6月，上合组织青岛峰会成功举办。

青岛城市领域基层党建工作起步较早，特别是在街道社区区域化党建方面创造了一些经验。2010年9月，中央组织部在青岛召开了全国直辖市和副省级城市街道社区区域化党建工作座谈会。近年来，随着城市化进程不断加快，城市开放水平越来越高，城市社会结构、组织形态等深刻变化，人民群众需求诉求日益多元化、个性化，城市基层治理出现了一些新问题，迫切需要加强城市基层组织体系建设，亟需解决组织领导体制方面存在的突出问题。一是条块分割，“就条抓条、就块抓块”的惯性思维依然存在，条条和块块之间双向用力不够，核心是各个层级的城市基层党建职责边界不够清晰。二是条条分离，部门、行业、系统之间“分兵作战”“各抓各的”，彼此都是垂直的平行线，没有交集，核心是街道社区党组织的统筹协调功能不强、资源整合能力不足。三是块块分散，同一个区域内机关、企业、社区、园区等，同在屋檐下、不是一家人，“体内循环”的现象不同程度存在，核心是区域统筹的机制和平台不够完善，导致党组织有机联接不够。这些问题，使得城市基层党建工作责任落得不实不细，党建工作没有真正实现区域统筹、互联互动和融合发展。

【做法与成效】

青岛市认真贯彻落实全国全省城市基层党建工作经验交流座谈会精神，抓住上合组织青岛峰会重大机遇，顺应城市国际化、现代化、融合化发展趋势，以坚持和加强党对城市工作的全面领导、巩固党在城市的执政根基为目标，树牢城市基层大党建理念，率先从组织领导体制机制上破题，着力把市、区、街道、社区四级党组织贯通起来、联动起来，构建起“市委领、区委统、街道联、社区拢”四级联动、条块融合的组织领导架构，打造一贯到底、强劲有力的“动力主轴”，旗帜鲜明强化党的领导这条生命线、齐心协力打造区域党建共同体、凝心聚力共绘城市基层治理同心圆，整体提升城市基层党建工作水平，经受住了服务保障上合组织青岛峰会的重大实践考验。

一、市委领：强化统一领导、总领全局。市委履行抓城市基层党建工作主体责任，突出把方向、建机制、定标准、抓改革、解难题，统一领导全市的城市基层党建工作。

一是把方向。市委着眼建设国际化大都市，加强系统谋划、整体设计，更加注重全面统筹，更加注重系统推进，更加注重开放融合，更加注重整体效应。市委常委会会议每季度研究1次城市基层党建工作，加强组织领导和宏观指导，强化对全市城市基层党建工作的组织牵引，全面构建全区域统筹、多方面联动、各领域融合的城市基层大党建格局。市委书记高度重视，坚持书记抓、抓书记，定期听取汇报、多次作出批示、提出明确要求，围绕城市工作大局和中心任务，制定出台了《关于深化基层党建工作的指导意见》《关于全面加强城市基层党建工作的指导意见》等制度文件，扎实推动城市基层党建工作健康有序推进。

二是建机制。适应城市改革发展需要，不断调整理顺城市各领域党建工作领导体制，扎实推进城市基层党建工作条块融合。从2000年开始，在街道、社区分别建立党建议事协调机构。2017年以来，在市、区两级建立城市基层党建工作联席会，统筹调动党委政府相关部门，定期召开会议、协同推进工作落实；在街道健全区域化党建工作联席会，在社区完善共建议事会，规范化常态化运行，形成市、区、街道、社区四级议事协调机构，搭建了凝聚各方力量、协调联动有序推进城市基层党建工作的统一平台。依托组织部门新成立市委非公有制经济组织和社会组织工委，依托教育部门成立市委教育工委，在市级层面形成市委统一领导，市委组织部、市委市直机关工委、市委教育工委、市委两新组织工委、市政府国资委党委“五位一体”各司其职、互联互动、协调推进的城市基层党建工作领导格局。

三是定标准。从2015年开始，市委把城市基层党建工作作为重点任务，每年都纳入市委抓基层党建工作“三张清单”及质量标准。坚持定量和定性相结合，精准确定目标任务和工作措施，明确责任主体和完成时限，纳入对区和街道党（工）委书记述职评议考核的硬性指标，形成了市、区、街道、社区四级联动的明责、履责、问责体系。2018年，新制定城市基层党建工作标准，梳理组织领导、组织设置等6大方面82条具体标准，市委组织部每年开展2次专题督导调研，确保城市基层党建工作各项任务扎实落地。

四是抓改革。实行以上率下、以下促上，坚持以创新促改革。从2010年开始，在全省率先改革社区管理体制，构建了社区党委、社区居委会、社区工作站“两委一站”体制，强化了社区党委的领导核心地位，去掉了社区居委会的“行政化”。从2015年开始，全面实施市直部门事项社区准入制度，每年制定准入清单；2017年，全面厘清了区、街道的职责边界，制定街道权力清单。先后指导青岛西海岸新区、市南区全面完成街道社区管理体制改革，带动其他区整体推进。

五是解难题。全面实施党委书记抓基层党建突破项目，省委常委、市委书记张江汀同志带头聚焦城市基层党建难点问题，领办探索构建城市基层大党建格局项目，重点在街道体制改革、深化区域化党建、党建引领城市基层治理创新等方面进行集中攻坚和创新实践。相关区和街道党（工）委书记每年都围绕城市基层党建创新发展确定突破项目，并由市委组织部备案管理、定期调度。目前，已通过书记项目解决了100多个重点难点问题。

二、区委统：强化区域统揽、整体推进。区委履行抓城市基层党建工作的第一责任，负责提思路、明举措、强保障、抓落实，发挥“一线指挥部”作用，推动市委决策部署落实落地。

一是确定具体思路。结合区域实际，统筹经济社会发展和城市建设全局，制定城市基层党建工作具体思路。比如，市南区委提出“全域统筹、三级联动”，李沧区委提出“一核统筹、四化推进”的城市基层党建工作思路；市北区委以打造“城市生长力”城市品牌，统领城市基层党建工作；崂山区委确立了以党的建设为引领、以社会建设和城市建管为重点的“三建联动”城市基层治理思路。

二是落实工作举措。围绕责任落实，区委整体谋划全区的城市基层党建工作，有针对性地制定工作措施。市南区委成立加强基层组织建设引领社会治理创新工作领导小组，下设区域化党建、街道社区体制改革、社区多元共治、网格化管理等5个工作组，全面推进党建引领城市基层治理创新；设立正处级规格的“市南区发展研究中心”，作为区委直属事业单位，负责党建工作的理论研究和改革措施的可行性研究。市北区实施“经济实力、产业活力、城区魅力、社会合力、治理能力”提升工程，依托现代信息技术和大数据运用，建设区、街、社区三级网格化信息系统和全区统一的信息数据中心，提升了城市基层党建工作信息化水平；城阳区委实施“阳光党建+”工程，制定了社区办公服务场所标准化建设管理办法等“1+6”城市基层党建制度体系。

三是协调督导落实。市北区委新成立城市治理工委，李沧区成立城市基层党建经常性工作领导小组，在区委领导下统筹加强城市基层党建工作的指导协调和推进落实；黄岛区委成立城市工委，并建立起随机安排时间、随机抽取检查对象的“双随机”督查制度，形成了责任统筹、协同推进的落实机制；市南区依托区级城市基层党建工作联席会议，对接支持峰会保障需要，组织各成员单位结合落实年度基层党建重点任务，扎实做好社区矫正人员帮教、重点信访人稳控等工作，压实党建引领城市治理的部门职责，将党建融入全市大局和业务工作，形成维护和谐稳定的合力。

四是强化保障支撑。突出区市保障主体地位，不断加大基层基础投入保障力度。每年按每个社区2000元标准，从市管党费划拨转款作为社区党建工作补助经费；由市、区两级财政投入，在全省率先为城市社区党组织安排20万元服务群众专项经费，配套制定的管理使用办法全省推广，每年仅区市财政投入社区的服务保障经费就近4亿元。城阳区委每年由区财政和区管党费投入200万元，专门用于评选奖励城市基层党建创新项目。

三、街道联：强化统筹联动、全面兜底。街道党工委履行抓城市基层党建工作的直接责任，统筹推进区域化党建，发挥总揽区域全局、协调各方的“龙头”作用，集中精力抓党建、抓治理、抓服务。

一是以体制改革为动力，强化统筹协调功能。从2011年开始，在全市探索推行以党组织为核心的街道社区区域化基层组织管理体制。严格落实街道社区党组织兼职委员制度，目前全市共选配街道党工委和社区党委兼职委员1900余名。2017年，在市南区全面实施街道社区管理体制改革，严格规定了街道在加强党的建设、统筹区域发展、组织公共服务、实施综合治理等8个方面的职责定位，取消了招商引资等经济发展考核指标。实施“大部制”改革和“扁平化”管理，将街道10余个内设机构整合为党建工作、综合管理、社会事务、公共安全、城区发展5个办公室，变“向上对口”为“向下对应”。由街道副处级干部兼任办公室主任，配备工作人员3至4名，其余人员全部下沉到社区工作站，压缩管理层级。上级各项工作部署可以更快速更直接更准确地落到基层，有效缩短了基层治理中突发问题的反应时间，大大提高了工作效能。赋予街道对区职能部门派出（驻）机构负责人的任免征询权，区职能部门对派出（驻）机构负责人的任免交流和奖惩使用，须书面征求街道党工委意见。为做好上合组织青岛峰会服务保障工作，以街道划定“战区”，守土有责、守土尽责，调动各方力量落实落细服务保障要求。市南区10个街道组织394家规模较大的区域化党建工作联席会成员单位联合开展了“聚力上合·党员在行动”活动，通过认领共建项目，全面参与环境整治、场馆维护、安全生产、氛围营造等服务保障工作。

二是以联建共建为纽带，促进互联互动。2013年，印发了《关于深化街道社区区域化党建工作的意见》，对全面加强街道社区区域化党建作出安排。近年来，进一步强化相融共生、共享共赢的理念，坚持以街道社区党组织为核心，有机联结单位、行业及各领域党组织，分级构建区域党建共同体，推动街道社区党建与单位党建、行业党建互联互动、融合发展。全面推行“清单工作法”，建立需求清单、资源清单、服务清单和项目清单，对照清单双向认领、双向服务。市南区今年收集汇总驻区单位需求100条、可提供服务142项、可共享资源117类。全面深入开展上下结对共建。从2015年开始，持续开展市级机关单位与城市社区结对共建工作，一对一选派社区党建联络员，组织机关在职党员深入社区抓党建、强服务、办实事、转作风，撬动破除行政壁垒、地域藩篱。2017年，进一步配套出台《青岛市市直机关、企事业单位党组织联系社区党组织工作规范》，将结对共建范围扩展到市直企业、市属高校及中央、省驻青单位，新选派社区党建联络员120名，任期2年，每月到社区工作不少于3天。市级带头、区市响应、行业系统联动，上下结对共建工作在全市各级全面铺开，带动1000多家机关、企业、学校、部队、科研院所等单位党组织与城市社区党组织结成对子，覆盖全市所有城市社区。全面推行区域联建共建。深入实施“契约化”共建，实行队伍统建共管、活动统抓共办、资源统用共享、事务统议共商。市南区八大关街道建立“六联共建”区域化党建联席会议，已持续运行25年，将辖区1200多家各类单位组织有效地聚拢在街道党工委周围，共同解决了一大批实际问题。市地铁集团在地铁建设过程中，组织线路建设单位、沿线社区以及参建单位签订联建协议、确定联建目标、商定各方责任，依靠区域化党建发挥联建优势，共同解决建设过程中的信访、征迁等难题。

三是以区域覆盖为重点，实现融合共享。从2015年开始，试点推行两新组织“4224”区域化党建工作体系，按照区域统筹、协同推进、一体发展的思路，着力构建“分级负责、条块结合、以块为主、镇街兜底”的工作格局，实现了街道社区党建与新兴领域党建统筹推进、融合共享。2016年以来，把两新组织党建纳入城市基层党建工作总体布局，健全市、区两新组织工委，在市、区职能部门设立综合党委或行业党委，在街道和园区全部设立两新组织综合党委，负责兜底抓好归口管理以外的两新组织党建工作。实行覆盖流程再造，把“找准需求—靠上服务—建强组织—跟进教育—深化管理”作为扩覆盖的基本方法，先扩大工作覆盖、再扩大组织覆盖，把单独组建和区域统建作为主要方式，实现了组织覆盖由点上突破向区域统筹的转变。在商务楼宇、各类园区、商圈市场、特殊功能区，依托综合党委等区域性党组织孵化活动、孵化党员、孵化组织，因地制宜开展党的工作，及时跟进建立党组织，实现了动态精准覆盖。《山东青岛：探索构建非公有制经济组织和社会组织“4224”区域化党建工作体系》案例，入选第四届全国基层党建创新30个最佳案例。

四、社区拢：强化组织延伸、服务聚拢。社区党委履行抓城市基层党建工作的具体责任，发挥“战斗堡垒”作用，担负好教育管理监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责。

一是做强社区党委“堡垒”。明确要求在城市社区统一设立党委，明确社区党委在社区各类组织和各项工作中的领导核心地位。在街道管理体制改革过程中，联动优化调整社区“两委一站”体制，突出强化社区党委政治功能，在社区党委下设社区居委会党支部、社区工作站党支部、网格党支部及两新组织党组织。强力推进社区居委会去行政化，明确社区工作站为街道事业机构，全面承接政府延伸到社区的社会管理和公共事务，强化了居委会的自治功能。在上合组织青岛峰会服务保障关键时刻，社区党委始终冲在最前面，做到发现问题在一线、处置情况在一线、服务保障在一线；社区居委会在社区党委领导下，有效协调处理了大量居民诉求，把矛盾隐患解决在了萌芽状态。

二是延伸社区党组织链条。适应城市网格化治理趋势，不断延伸社区党组织链条，从2007年开始，以社区为单位，以楼宇、路段、小区每400户左右、30至50名党员为标准，划分网格，在社区推行“社区党委—网格党支部—楼院党小组—党员中心户”为主体的城市社区党组织体系，全面激活城市的“神经末梢”。目前，建立网格党支部3487个、楼院党小组8423个。在网格党支部建立“党员帮办站”，推行“格中有我、党员帮办”模式，在楼院党小组建立“党员集结号”“党员互助站”，全面推行党建网格与治理网格“一网统筹、多网融合”，构建起街道社区党组织统一领导、城市各类组织积极协同、居民群众广泛参与、共建共治共享的城市基层治理体系。上合组织青岛峰会期间，以社区为单元划分作战阵地，市区两级机关、企事业单位共同参与、全力支持社区党组织做好峰会服务保障工作，实现“大事全网联动、小事一格解决”。

三是增强社区党组织服务能力。以“岛城先锋”党建品牌创建为统领，全面创建社区党建品牌，形成了“天天我都在”“帮到家”等一大批文化内涵深、服务措施硬、群众反响好的社区党建品牌，提升了服务群众水平。全面推行社区工作事项准入制度，准入事项由118项压缩到48项，未列进准入事项的，社区有权拒绝办理。市南区通过改革将188名干部下沉到社区工作站，把街道的43项为民服务事项下沉到社区工作站，让居民在家门口享受到了优质高效的服务。上合组织青岛峰会期间，社区工作站统筹各类志愿者队伍，以党建网格为基础，将协防队员、计生协管员、城管志愿者、社区公益岗等各类网格员有机整合，形成了城市管理、生产生活安全、社会稳定、便民服务的综合力量。目前，全市城市社区专职工作人员平均超过8人，街道社区党群服务中心1000平米以上的超过40%，全部实施联建联管联用，成为区域共用共享的综合性服务平台。运用“互联网+”思维，建成“数字党建”“互联社区”“服务型党建网”等各具特色的“智慧党建”服务平台1600多个，提高了为民服务质量和效率。坚持“四社联动”，全市活跃在社区服务、社区治理一线的社区服务组织、社区文体团队等累计达到6000余家，成为党组织领导下的重要社区工作力量和城市基层治理的有效辅助力量。

【经验与启示】

一是建强四级联动的“动力主轴”、强化党的全面领导，是加强城市基层党建工作的“生命线”。加强城市基层党建工作，必须认真践行新时代党的组织路线，适应城市社会群体结构和社会组织架构的深刻变化，优化组织领导体制，切实加强党的领导。实践证明，只有旗帜鲜明强化党的领导这条生命线，把市、区、街道、社区四级党组织贯通起来，形成上下联动的合力，才能与时俱进地加强党对城市工作的领导，不断夯实党在城市的执政根基。

二是推进街道管理体制改革、强化统筹协调功能，是加强城市基层党建工作的“先手棋”。街道是微观之首、宏观之末，在四级党组织中居于枢纽和轴心的地位，承担联通和兜底的责任。推动街道管理体制改革，厘清职责边界，实施减负增效，使街道党工委集中精力抓党建、抓治理、抓服务，是构建简约高效的基层管理体制的关键环节。实践证明，只有真正推动重心下移、权力下放、力量下沉，增强街道党组织统筹协调功能，四级联动的“动力主轴”才能一贯到底、强劲有力。

三是健全条块融合的运行机制、强化党建引领作用，是加强城市基层党建工作的“落脚点”。城市越来越开放融合，基层党建必须适应并引领这种开放融合。推动四级联动，就是要适应城市基层党建日益开放融合的趋势，推动组织体系上下贯通、横向联动，确保党的组织覆盖和工作覆盖有力有效，确保党的建设贯穿基层治理、保障基层治理、引领基层治理。必须分级搭建议事协调平台，深入推进共驻共建，建立组织、责任、制度等联动机制，建立开放性的互联互动纽带。实践证明，只有打破条块壁垒和隔阂，推进街道社区、单位、行业党建互联互动、同频共振，从相互分离走向相融共生，才能以党的组织优势，实现整合社会功能，将城市各类组织各类群体凝聚成一个整体，进而打造区域党建共同体，凝聚起城市基层治理的强大合力。

四是坚持以人民为中心、强化基层组织体系建设，是加强城市基层党建工作的“动力源”。加强城市基层党建工作，必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持人在哪里、党员在哪里，党的组织就覆盖到哪里，党的工作就跟进到哪里，创新优化组织设置，确保党的工作进楼入户、全面覆盖。实践证明，只有党的基层组织体系坚强有力，才能把街道社区、驻区单位、各个行业和各个领域党组织的力量统筹整合起来，才能实现组织优势、服务资源、服务功能的最大化，使群众对美好生活的向往变为现实。