上海市黄浦区半淞园路街道：党建引领下的住宅小区业委会规范化建设的探索和实践

业委会规范化建设一直是社区治理的痛点和难点，也是推进国家治理体系和治理能力现代化面临的一个基础性课题。近年来，上海市黄浦区半淞园路街道党工委充分发挥基层党组织作用，积极开展业委会规范化建设，探索出了一条“坚持党建引领、业主有序参与、依法依规依约”的新模式，为城市社区治理提供了可借鉴的经验。

一、起因与背景

业主委员会是上个世纪90年代以来随着住房制度改革、住房市场化进程的推进而出现的新生事物，在不断实践中，日渐成为城市社区自治管理的重要组织力量。根据《上海市住宅物业管理规定》，街道办事处应指导监督业主大会、业主委员会的组建和日常运作。而在实际工作中，街道在业主大会和业委会组建中，尚能发挥较好的指导作用，但在指导监督业委会日常运作中，常常处于事后被动指导或发生矛盾被迫指导的局面。不仅如此，对于业委会拒绝和排斥指导监督的行为，街道也常常无能为力，无法采取有效的干预措施。

2018年，市政府办公厅印发《上海市住宅小区建设“美丽家园”三年行动计划（2018-2010）》（沪府办发[2018]8号），明确指出要“加强基层党组织的工作覆盖和引领，发挥基层党组织的群众工作优势和业主委员会党的工作小组作用”。因此，如何全面加强党组织对业委会的政治和组织领导功能，成为当前社区管理建设中需要不断探索的一个重要问题。

二、做法和经过

半淞园路街道位于上海市黄浦区的东南角，东、南两面环黄浦江，面积2.87平方公里，常住人口9.3万，是中心城区典型的居住型社区。现有住宅物业小区97个, 住宅成套率达90%，已建业委会93个，业委会组建率达96%。从2012年开始，半淞园路街道党工委以加强业委会规范化建设为切入口，大胆探索创新，形成了党建引领下的业委会建设新模式。

（一）组建班子强基础，强化党建在业委会建设中的政治引领

1、在业委会组建筹备阶段坚持“三个纳入”。街道党工委通过梳理文件法规，编撰了《业主委员会换届改选工作流程指南》，同时将小区业委会组建和换届工作纳入基层党建工作的重点内容，由社区党建办、自治办、管理办共同负责推进；纳入居民区党建重要内容，注重发挥居民区党总支的领导核心作用，全程领导业委会换届选举；纳入自治家园建设重点议题，依法理顺居民区党总支政治领导、居委会自治管理、业委会依法运作、物业公司专业服务之间的关系，努力构建物业小区民主议事、和谐相处的良好氛围。

2、在业委会换届选举阶段把好“三个环节”。即把好换届改选小组组建环节，严格依法办事、依规操作；把好候选人推荐环节，由居民区党组织把好人选关，积极推进业委会与居民区党组织、居委会成员的交叉任职，鼓励、支持小区的党员骨干积极参加业委会选举，选出品能兼优的业委会成员。目前，半淞园路街道业委会成员党员占比近50%，在职人员占23%；把好换届选举投票换届，确保公告公示、选票发放、开票计票等操作规范、公开透明。

3、在业委会日常运作阶段做到“三个关注”。为进一步规范业委会工作制度，街道党工委制定了《业委会规范运作工作指南》，同时做到“三个关注”：居民区党组织经常关注广大业主对业委会工作的总体评价，收集广大群众对业委会建设的意见建议，并及时向业委会反馈；关注业委会运行面临的困难和问题，对了解的困难，依托社区自治共治和党建联建平台及时帮助解决，对发现的问题，及时会同相关部门迅速处置；关注业委会与物业服务企业之间产生的分歧矛盾，分析产生问题的原因，通过搭建沟通协商平台，及时干预调解，促进业委会与物业公司和谐共处。

（二）组织保障强运行，确保党建引领下的业委会规范有序运作

1、理顺工作网络，完善住宅小区综合治理构架。在实践中，街道党工委加强对业委会建设的政治引领、指导与协调；居民区党总支负责指导业委会的组建，并加强对业委会的组织引领，在居民区建立了“1+3”的住宅小区综合治理构架。“1”即居民区党总支牵头召集居民区综合治理联席会议作为议事决策层。“3”即党的工作小组、业委会主任联谊会、物业经理联谊会三个平台，三者既独立运转、各司其职，又相互支撑、协同配合。

2、鼓励居民区“两委”委员与业委会成员交叉任职。街道党工委积极探索推进“双向进入、交叉任职”工作模式。一方面，鼓励属地的总支（支部）委员和居委会委员在日常工作中发挥特长，积极参与小区自治、环境整治工作，在业主群众中树立良好的口碑。同时，以业委会换届为契机，推荐“两委”委员经法定程序担任业委会主任或委员。另一方面，支持专业能力强、素质高的适龄业委会主任、委员进入“两委”委员队伍。这些小区治理的行家里手不仅通过发挥自身优势为党建引领社区治理提供智力支撑，也努力搭建起党组织与业主群众沟通联系的“连心桥”。目前，街道“交叉任职”委员共有49名。

3、探索党建新载体，组建了业委会党的工作小组。街道党工委探索组建了“内生式”和“派驻式”两种模式党的工作小组。“内生式”即依托业委会成员中的党员组成的党的工作小组，目前已建立10个，占业委会总数的10.9%；“派驻式”即居民区党总支遴选有公信力、号召力、热心参与社区事务的党员，组成党的工作小组派驻到各业委会，目前已建47个，占业委会总数的51.1%。“派驻式”党的工作小组成员作为脱离于业委会的“第三者”，参加业委会工作例会，没有表决权，但拥有话语权，在不干预业委会依法依规行使职权的工作的前提下，为小区业委会工作提出意见或建议。2018年，街道还成立了业委会党的工作小组沙龙，更好地发挥了党建引领的作用。

（三）平台机制强支撑，促进业委会自治能力的提升

1、在居民区层面，鼓励居民区建立业委会主任联谊会。在居民区，街道鼓励居民区建立业委会主任联谊会，加强业委会主任队伍建设。2013年，耀江居民区率先试点成立联谊会，每月组织业委会主任们开展学习讨论，拓宽思路，增强能力，先后破解了车辆乱停放、物业费上调、维修基金使用等诸多小区治理难题。目前，街道22个居民区通过独立建或片区联建形式已建立了11个业委会主任联谊会，实现了全覆盖。

2、在街道层面，成立了业委会联合会。2017年5月，街道业委会联合会成立。目前，共有会员单位80个，下设11个居民区分会（理事单位），由理事会负责日常工作。业委会联合会定期组织会员进行学习交流，邀请法律专家开展专题培训,还特邀区有关部门就相关问题进行答疑解感。通过学习、交流与讨论,拓宽了业委会工作思路,增强了业委会工作能力，搭建起街道层面业委会“共商自治之策、共探管理之经、共求法治之路”的平台。

3、吸纳多元力量参与，加强业委会专业支撑。街道积极构建多元参与机制，于2016年培育了专业社会组织“半淞园治理家园服务站”，开展业委会培训，协助做好业委会组建换届、矛盾处置、物业成本测算等专业事务。2017年，服务站共调解矛盾47件次，调解成功率达85%，并在多个小区的消防、监控等改造工程中帮助业委会把好价格关和质量关，助推业委会规范化运作。

（四）健全法制促规范，推进依法依规依约自治

1、开展业委会法治评估。街道党工委探索以“法治评估”的方式加强对业委会的指导监督，推动业委会规范运作的水平。2017年街道制定了包括6大规范、36条标准的业委会法治评估体系，既涵盖法律法规、规范性文件对业委会履职的要求，又结合实际运作中易发问题，明确指标，并委托治理家园服务站实施评估，邀请律师、业委会联合会理事等对业委会进行全面体检，出具“法治建议书”。评估完成后，综合评估结果，优化业委会的培训指导。

2、开展业委会星级评选。在开展业委会法治评估的基础上，街道组织年度“三、四、五星级”业委会评选，并设立业委会引导资金，星级业委会以项目形式申请，同类项目星级较高的业委会扶持资金比例相应提高，以此激励业委会规范运行。2018年街道出资70万元作为引导资金，星级业委会积极向街道申报资金扶持，实施“治家类”、“安家类”、“靓家类”、“和家类”项目。星级评比后，有的业委会已将公共收益转入专项维修资金账户，一些日常制度不完善的业委会主动向五星级业委会学习，星级评选效果初步显现。

3、推进依规依约自治。街道党工委积极推动居民区通过基层协商，制定“居规民约”，开展自治。2017年，在法律顾问帮助下，耀江居民区针对小区治理多发问题，制定了《住户守则》，对宠物饲养、房屋出租、车辆行驶与停放等八个方面的问题进行了约定，形成符合小区实际的自治规约，成为居民广泛认可的“小区宪法”，切实将居民区依规依约自治落到了实处。目前，街道层面正在实施“治理家园《住户守则》＋”行动，并依托专业力量进一步完善《住户守则》，在适用问题的全面性上、在法律依据的有效性上、在措施落地的操作性上“做加法”，升级为《半淞园社区住户守则》，充分挖掘《住户守则》的扩展效应和辐射效应，在整个街道进一步推广落地。

三、成效与启示

（一）强化了党对业委会工作的领导

通过党建引领，强化了党对业委会工作的领导，充分发挥了党组织的凝聚力、战斗力、组织力。一是业委会换届改选有了主心骨。街道认真做好业委会的筹备和换届改选工作，切实把好业委会成员候选人推荐关和换届选举过程关，确保了各小区业委会筹备和换届改选的成功和有序。二是业委会依法运行有了引路人。街道通过构建住宅小区综合治理新体制、派驻业委会党的工作小组等方式，加强了工作引领，使业委会能够更好的将党和政府的决策部署与业委会工作有机结合起来，团结带领广大业主积极参与美丽家园建设。三是小区规范管理有了支撑者。住宅小区的规范管理牵涉广大业主的切身利益，业委会党的工作小组积极沟通协调，指导业委会合力解决各类疑难问题，为保障业委会依法依规依约行履行职责，有效维护业主的合法权益和住宅小区的和谐稳定发挥了重要的支撑作用。

（二）增强了业委会主体自治功能

街道通过搭建业委会联合会等自治平台，为业委会提供了工作交流的重要载体，增强了业委会主体自治功能。一是满足了业委会成员的共同需要。业委会成员大部分是非从事物业管理者，缺少相关法规知识和专业技能。街道业委会联合会定期开展学习、培训、研讨等，加强了业委会之间的业务交流，培育和提升了业委会自我服务的意识与能力。二是促进了业主利益主张和权利要求的有序表达。业委会联合会代表业委会自治组织的整体利益，能够将业委会分散的利益要求集中有序表达，迅速把业主利益诉求和权利主张传递到政府层面，同时也能快速地把相关政策信息反馈给各业委会，架起了政府与各业委会自治组织的沟通桥梁。三是推进了业委会的组织自律。业委会联合会作为正式注册的社会组织，制定由协会成员共同遵守协会章程，培养了各联合会成员的理性自律精神，避免非理性的集体行动，促进了业委会运行的理性化和程序化，实现了对业委会运行秩序的自我调控，成为促进社区和谐秩序建立的重要力量。

（三）提升了业委会法治化运行水平

业委会依法依规依约运行，有效减少了业委会日常工作中的问题，减少了业委会与业主、物业公司之间的矛盾冲突，促进了物业小区的和谐稳定。一是业委会工作有了“顾问团”。街道建立的包括行政、法律、物业、社区管理等各领域专家组成的顾问团，业委会可以针对换届改选、小区管理规约、小区综合治理等重大事项向顾问团寻求专业咨询帮助,减少矛盾和冲突的发生，并借助外脑有效解决日常工作中的各类疑难杂症，有效维护广大业主合法权益。二是小区管理有了“根本法”。《住户守则》的制订出台，一方面细化了对业主（住户）的行为规定，从而对小区住户有了更加清晰的行为指引。另一方面，通过实施分级制裁，有效提升了守则的刚性约束和实效性，有效杜绝了小区不文明行为的发生。三是依法运行有了“标杆尺”。业委会法治评估根据每个业委会运行情况提出有针对性的建议，有效提升了业委会规范化运行水平。通过评选“星级业委会”，设立配套“业委会引导资金”对星级业委会加以正向激励，不仅使业委会工作有了清晰明确的标准参照，更充分调动了业委会自觉依法依规运行的积极性和主动性。

在业委会规范化建设工作实践中，半淞园路街道党工委坚持加强党建引领，调动各方参与到社区建设中来，形成“社区是我家，建设靠大家”的共建共治共享的社区治理新格局。最重要启示是做好“三个坚持”：一是坚持党建引领、弘扬正气，加强对业委会的政治引领；二是坚持刚柔相济、主动作为，给予业委会有力的支撑引导；三是坚持“四治”融合、久久为功，以问题导向和需求导向为起点，持之以恒地推动业委会发挥社区治理主体的作用。