陕西宝鸡市：“一核双联四化”推动新时代城市基层党建提质增效

宝鸡地处关中平原西部，是陕西省第二大城市，是华夏始祖炎帝的诞生地和周秦文化的发祥地；有中国青铜器之乡、民间工艺美术之乡的美誉；辖3区9县和1个国家级高新技术开发区，总面积1.81万平方公里，人口378万。

近年来，我们主动适应城市化快速发展新态势，认真贯彻新时代党的组织路线，更新观念，守正出新，积极推行以街道社区党组织为核心，纵向四级联动、横向联合整合，推进基层治理网格化、服务群众项目化、工作队伍专业化、基础保障标准化为主要内容的“一核双联四化”工作模式，不断夯实城市改革发展和基层治理的基层基础，有效提升城市基层党建质量。宝鸡市先后荣获全国文明城市、国家生态园林城市、和谐社区建设示范城市等多项国家级荣誉。工作经验在2017年全国城市基层党建工作经验交流座谈会上交流，荣获2017年度陕西省组织工作改革创新一等奖，入选陕西省深化改革典型案例，多次被《党建研究》《社区党建》等刊物报道。

一、背景

推行“一核双联四化”工作模式，是我们基于对城市化加速推进、城市改革发展新变化新情况的清醒认识，是对城市基层党的建设现状、问题与路径的有益探索，是以人民为中心的发展思想在宝鸡的具体实践。

（一）城市发展的态势与特征，要求我们必须健全组织体系，夯实基层基础，以党组织的坚强有力引领基层治理有序推进。宝鸡是国家“一五”和“三线”建设时期的西部工业基地，装备制造业名城，军工企业多、部省属大型企业多、产业工人多，全市规模以上工业企业达690户。近年来，随着国企改革持续深化和城市化进程不断加快，原来以工业为主的城市经济社会结构正发生深刻变化。一是社会形态扁平化。大量人口涌入城市，大批“单位人”转化为“社会人”，城市主城区人口达197万人，各类商圈、市场、园区等新组织新业态大量涌现，党的组织与社会各类组织之间出现“位移”，社会形态日益呈现扁平化特征，与党的“树状”组织架构差别较大，基层党组织有效发挥作用的空间和手段有限。二是组织资源分散化。当前城市各行业各领域划分越来越细，区域内组织互不隶属、封闭运行、各自为政，规模小、力量散，“自转”有序“公转”不足，党建资源互不开放，城市内循环不顺畅，基层党的建设合力明显不足。三是基层组织多样化。我市现有城市社区187个，其中企业“单位型”社区59个，“村改居”社区17个。随着国有企业“三供一业”移交，“单位型”社区正由原来的企业管理模式向社会治理模式转变，“村改居”社区也正由传统农村管理模式向城市社区治理模式转变，再加上老旧小区升级改造，城市外扩带来的新建商品房小区大量增加，管理模式、管理群体日渐多元，也产生了许多新情况和新问题，给党建和基层治理带来新挑战。四是群众需求多元化。目前城市居民生活水平出现分化，人的需求更加多元、更具个性，对精神文化、诉求表达、利益维护等方面需求越来越强烈，传统的局限于满足基本生活的服务内容和方式已经很难适应，需要提供更加精准化的高质量服务。

（二）城市基层党建工作的现状与问题，要求我们必须精准发力，补齐短板，以破解难题推动工作落地见效。一是街道社区党组织统筹难。目前街道社区党组织责大事多权小，对招商引资、基层治理等任务“难以招架”，现有的职能定位、权力资源无法调度和统筹辖区单位和组织资源，党组织核心地位虚化弱化。二是党员教育管理跟进难。当前城市中随子女养老的离退休党员、进城务工流动党员不断增多，他们生活在城市，组织关系却大都在原籍，参加组织生活难。同时，大中专学生党员、企业下岗党员因工作、身份变动频繁，流动性大，管理服务难以及时跟进。三是传统工作方式适应难。随着党员流动性、工作生活节奏加快和互联网信息技术飞速发展，继续沿用集中开会、学习文件等传统方式，很难适应党员需求，影响党建工作实效。四是主体责任落实难。作为西部欠发达地区，一些企业、学校、医院等基层党组织重视经济和业务发展，对党建工作认识不到位、落实不力，容易产生“重经济轻党建”“重业务轻党建”的现象。

（三）新时代党的建设总要求与城市发展新定位，要求我们必须改革创新，加压奋进，以高质量党建工作推动高质量发展。党的十九大提出了新时代党的建设总要求，强调完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，打造共建共治共享的社会治理格局。去年在上海召开的全国城市基层党建工作经验交流座谈会，明确了今后一段时期城市基层党建工作的思路与方向，部署了新任务，提出了新要求。按照国家《关中—天水经济区发展规划》对宝鸡的战略定位，宝鸡市委提出了全面建设最具幸福感城市的奋斗目标，迫切需要加强城市基层党建工作，树立融合开放的理念，紧贴中心、服务发展，把党的政治优势、组织优势转化为发展优势，不断增强群众的获得感安全感幸福感，让群众在城市生活得更舒心更便捷更幸福。

为此，市委把城市基层党建摆上更加突出的位置，深入调研，系统谋划，积极推行“一核双联四化”党建模式，边实践边探索，边探索边完善，使之成为加强城市基层党建、创新基层治理的重要抓手。

二、做法

（一）“一核”引领，增强街道社区党组织组织力。围绕建强街道社区党组织这一领导核心，坚持重心下移，推动人财物和责权利对称下沉，让基层党组织有责有权有资源，“说话有人听、干事有人跟、服务有本钱”。一是松绑减负聚焦主业。市委在《关于加强和改进新时代城市基层党建工作的意见》中明确规定，街道主要履行公共服务、公共管理、公共安全及为经济社会发展提供良好的公共环境等职责，逐步弱化招商引资、协税纳税等职能，降低招商引资在街道年度目标考核中的分值权重。大力开展社区减负，统一制定社区公共服务项目清单，清理社区管理事项62项，取消考核评比类事项21项，让街道社区党组织腾出更多时间和精力抓党建、抓治理、抓服务。二是赋权扩能提升话语权。实行街道党工委对区属职能部门派出机构双重管理制度。赋予街道党工委对辖区市、区两级单位党组织和党员的评先树优权，对辖区区级职能部门及下属单位负责人的人事考核权和征得同意权，对区域内事关群众利益的重大决策、重大项目的建议权，推行党员评议、评优树模、干部考察“进社区双公示”制度，在评先树优、干部提拔等方面充分征求街道社区党组织的意见建议。近年来，根据反馈意见先后对8名驻区单位负责人发出调整建议函，取消了12个驻区单位、126名在职党员的评优资格和8名拟任人选任职资格。三是强化引领凸显政治功能。以学习贯彻党的十九大精神为主线，开展主题党日、文艺演出、演讲比赛等系列活动，推动十九大精神进社区，让党的声音传万家。开展“进基层社区?讲宝鸡故事”活动，组织宣传干部、老党员、老教师，开办流动课堂、道德讲堂，播放红色影片、讲述革命故事、讲授党的历史，学习宣传身边的先进模范人物，增强了群众对党的认同感归属感。

（二）“双联”聚力，织密上下贯通、互联互动“立体网”。一是纵向建立市、区（县）、街道、社区党组织四级联动机制。市委把城市基层党建纳入党建工作总体布局，坚持高点定位、高目标引领、高标准推进，切实增强领导力、组织力和牵引力。市委常委会多次研究部署工作，建立城市基层党建联席会议制度，出台21项实质性举措，通过精心部署推动、“走出去”培训驱动、抓点示范拉动、夯实责任带动，有序推进城市基层党建工作。区（县）委履行第一责任，成立由区（县）委书记任组长的城市基层党建工作领导小组，发挥“一线指挥部”作用，重点加强党建工作的组织实施、资源配置和督查指导。街道党（工）委履行直接责任，发挥龙头枢纽作用，负责统筹推进和抓好落实。社区党组织履行具体责任，发挥战斗部垒作用，负责组织动员和服务管理，从而形成了以上率下、以下促上、上下联动、共同推进的工作格局。二是横向建立街道社区与单位、行业党组织互联互动机制。坚持组织联建。全面推行街道社区兼职委员制，吸纳491名驻区单位、物业公司、业主委员会、社区民警中的党员负责人兼任党组织委员，街道每季度、社区每月召开一次党建联席会议，集思广益，共商社区事务。坚持活动联办。以在职党员进社区活动为纽带，深入开展“单位联点党员领岗、共建共享幸福家园”活动，通过双报到双承诺、党员志愿服务日、双向考核等措施，73个市级部门与社区结对联点，向社区承诺服务项目，6750名市级机关党员主动认领岗位、组团服务，示范带动了其他驻区单位与社区共驻共建。以“相识相知相融，邻里一家亲”为目标，推行“熟识度”工作法，通过建立社区党建联席会轮值制、开办社区大讲坛、组建文体社团等措施，开展丰富多彩的文体活动和传统节日活动，使单位与社区之间联系更紧密、相处更融洽。坚持资源共享。市上统筹规划，加快15分钟医疗圈、生活圈、健身圈建设，积极推动各类要素资源向社区集中、向居民开放。建立基层卫生服务机构144所，实现医疗服务公平可及、群众就近就医。在渭河沿岸全线建成“城市公园+全民健身长廊”，配齐配全各类体育设施，户外健身已成为市民的一种生活方式。将全市沿街门店、机关事业单位等单位的卫生间向市民开放，将281所中小学校和所有机关、企事业单位的操场及体育设施全部免费对外开放，有效解决了居民就医难、健身难、如厕难等现实问题。

（三）“四化”推进，提升基层治理和服务群众水平。一是基层治理网格化。全面推行基层治理、党建工作网格化，建立“三级网格长”制度，由社区干部、居民楼组长、党员中心户分别担任网格长和网格员，实行定格、定岗、定人、定责，将辖区单位、各类组织、居民小区、“五小”门店和居民党员全部纳入网格管理，健全网格问题排查、反馈和解决机制，形成“人在网中行、资源网中聚、事在网中办”的格局。渭工路社区党委针对64号院环境脏乱差、群众反映强烈的问题，开展“党建+院落微治理”，发挥在职党员和网格员作用，逐户征求居民意见，成立业主委员会，聘请物业公司，对小区规范管理，开展环境卫生整治，小区面貌焕然一新，被居民称赞为“最美小院”。二是服务群众项目化。从共同目标、共同利益和共同需求入手，实施“惠民公益”创投项目，社区党组织广泛收集“微心愿”，对接融合居民群众和驻区单位需求，确定为民服务项目，采取辖区单位主动认领、向社会组织购买服务等方式推动项目落实，打造了“爱满空巢”“义集义仓”等一批特色服务品牌。金河尚居社区党组织针对辖区失业和外来务工人口多的实际，实施就业创业技能培训项目，先后对230多名务工人员进行刺绣、厨师等技能培训，使他们很快实现了再就业。高新区探索在38个居民小区安装“智慧化微社区办事云柜”，实现服务事项在“家门口”办理，让群众“最多跑一次”。受到民政部关注肯定，被省委《改革工作动态》刊登。三是工作队伍专业化。完善社区干部选任机制，实施社区党组织书记带头人工程，注重选拔党性强、能力强、善协调、会服务的党员担任党组织书记。将社区工作者纳入全市干部人才队伍建设总体规划，坚持基层选拔一批、公开招录一批、组织选派一批，一大批年龄轻、高学历优秀人才进入社区工作，“80后”“90后”成为了社区干部队伍主体。制定社区干部行为规范标准，实施干部素质提升工程，社区工作者队伍的学历水平、专业水准、社会化程度大幅提升。四是基础保障标准化。制定《社区工作规范化管理办法》等系列文件，统一社区标识标志和制度牌匾，积极推进社区党组织阵地标准化、规范化建设，“六室三站一场两中心”成为标配，全市社区办公用房面积平均达到500㎡以上。建立财政投入为主、费随事转、以奖代补的经费正常增长机制，大幅提高社区干部补贴和办公经费、服务群众专项经费标准，较好地实现了“三有一化”目标。

三、成效

1、组织“凝心”，全市城市基层党建形成“一盘棋”。市、区（县）、街道 、社区四级党组织联动贯通，城市基层党建“动力主轴”强劲有力，市、区（县）两级党委牵引作用明显，街道社区党组织落实有力，各单位、各行业、各领域党组织协同参与，全市上下凝聚成一张“组织网”，释放出了强大组织合力。

2、赋权“强心”，街道社区党组织说话办事“一呼百应”。通过赋权扩能、松绑减负等措施，街道社区党组织的核心地位进一步强化，工作活力得到激发，统筹各方资源的能力、服务群众的能力和推进基层治理的能力明显增强。金台区卧龙寺街道党工委书记邓军科感慨道：“现在街道党工委与驻区单位联系多了，以前遇到问题不知找谁，现在协调起来就容易多了。”

3、力量“同心”，各类组织、各方力量握指成拳，拧成“一股绳”。在街道社区党组织的统一领导下，各单位、各行业、各领域党组织充分发挥自身优势与资源，积极参与社区活动，主动服务居民群众，变“独唱”为“大合唱”，形成了组织有要求、单位有响应，群众有需求、党员有行动的良好氛围。2018年元旦面对最强降雪“大考”，各驻区单位党组织分片包干，全市党员干部带头，社区志愿者和居民群众积极参与，仅用星期日一天时间，就把城市道路、人行道、小区主干道的积雪全部清理。

4、服务“暖心”，社区与单位、党员与居民形成“一家亲”。以群众需求为出发点，坚持“居民点单、组织派单、党员接单”，通过举办文艺晚会、邻里运动会及“粽情话端午”“九九重阳节”等传统节日活动，把驻区单位、社区、党员、居民聚起来，培育“家”文化，使党建更有温度、幸福更有质感。

四、启示

1、加强城市基层党建，必须更新观念、创新机制，突破传统模式。思想是行动的先导，创新是发展的源泉。我们从干部思想观念入手，每年多批次组织社区干部到发达地区学习观摩、解放思想，坚持用系统、开放、融合的理念与视角来审视谋划工作，以观念更新引领实践创新，使城市基层党建发生了质的提升。

2、加强城市基层党建，必须上下联动、左右联通，凝聚工作合力。城市基层党建是一项复杂的系统工程，单靠街道社区党组织力量是有限的。我们克服就社区抓社区、靠基层抓基层的思维局限，坚持纵向四级联动、横向互联互动，充分发挥市、区两级党委的牵引作用，广泛推动各个单位、各类组织、各方力量参与到基层治理中来，增强了城市基层党建工作的整体效应。

3、加强城市基层党建，必须优化利益联结、健全考评体系，激发内生动力。优化利益联结是调动驻区单位共治共建的动力源泉。我们从共同利益、共同需求入手，积极寻求双方利益价值的结合点，建立健全双向沟通、服务、考评等机制，推动组织共建、活动共联、资源共享，实现了共建共享由“情感维系”向“利益联结”转变，由“要我参与”向“我要参与”转变。

4、加强城市基层党建，必须契合群众需求、凸显以人为本，以服务凝聚人心。服务是党建永恒的主题。我们坚持“围着需求转、服务赢点赞”，紧贴群众需求，顺应群众向往，创新服务方式，进一步增强了群众获得感幸福感，提升了基层党组织凝聚力。

五、探讨

城市基层党建是一项系统建设和整体建设，单靠街道社区“一枝独秀”是远远不够的，需要城市各类基层党组织“百花齐放”、协同发力。凝聚思想共识是前提。要引导各类基层党组织树立“一盘棋”思想，破除无关心理、门户心理、等级心理，把参与共治共建作为一份政治责任和行动自觉。优化利益联结是根本。坚持责权利对等，坚持资源共享、相互服务、互促共赢，推动共治共建从情感维系转向利益捆绑，从一时之举转向长久之策。考核激励是指挥棒。要把参与共治共建情况纳入党建考核，奖优罚劣，树立鲜明导向，激发动力源泉。党组织引领是关键。要充分发挥市、区（县）党委的牵引推动作用，强化街道社区党组织的领导核心地位，形成市区领导、街社主抓、其它各类党组织协同参与的城市基层党建格局。